Professor Dr. Rudolf Wendt 

Privatisierung und Verschuldung

I. Das Problem

Die Privatisierung von Verwaltungsaufgaben ist zu einem der zentralen Themen der gegenwärtigen öffentlichen Diskussion geworden. Auch diese Tagung hier liefert dafür den Beweis. Zahlreiche Gebiete der Verwaltungstätigkeit sind heute von Privatisierungsvorgängen erfaßt oder zumindest Privatisierungsforderungen ausgesetzt. Wichtige Impulse hierfür gehen von den wachsenden Staatsaufgaben, der Wiedervereinigung und den Entwicklungen in den neuen Ländern aus. Bei alledem ist erstaunlich, daß es der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft in den letzten Jahren kaum gelungen ist, Einfluß auf die Diskussion um die Privatisierung von Verwaltungsaufgaben zu nehmen und für eine Versachlichung der Argumente zu sorgen. Im Gegenteil, Politik und Wirtschaftswissenschaften haben die aktuelle Diskussion "fest im Griff", ja die Privatisierung ist zu einem hochgradig ökonomisch, politisch und ideologisch besetzten und instrumentierten Schlagwort der öffentlichen Auseinandersetzung geworden. Vielen geht es längst nicht mehr um das "Ob" und "Wie" der Privatisierung von Verwaltungsaufgaben, sondern nur noch um das Tempo und das Ausmaß der Privatisierungsmaßnahmen. 

Politisch können die geforderten Privatisierungsmaßnahmen kaum höher angesiedelt werden, als dies augenblicklich geschieht. Die Bundesregierung erklärt die Privatisierung bei Bund, Ländern und Kommunen zu einem entscheidenden Element bei der "Zukunftssicherung des Standortes Deutschland". Die Gründe hierfür liegen auf der Hand. Mit der Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands entstand auf allen Ebenen unseres Gemeinwesens ein enormer Investitions- und Finanzierungsbedarf. Es galt - und gilt weiterhin - die vom sozialistischen Wirtschaftssystem im Beitrittsgebiet hinterlassene ökonomische wie ökologische Katastrophe wiedergutzumachen. Gleichzeitig wurden wegen der Rezessionsphase der Gesamtwirtschaft von den öffentlichen Händen antizyklischen stimulierende Anreize für die Wirtschaft erwartet. All diesen Anforderungen gerecht zu werden, fehlt es weithin an den Voraussetzungen, da Rücklagemittel fehlen und die Verschuldungskapazität, gegen alle wirtschaftlichen Grundregeln, auch in den Jahren sprudelnder Steuerquellen ausgeschöpft wurde.

Angesichts dieser epochalen Herausforderungen werden die Gebietskörperschaften - nicht zuletzt die Gemeinden - beschworen, ihre Haushalte durch Privatisierung der öffentlichen Einrichtungen und Dienstleistungen zu entlasten. Dabei wird als Nebeneffekt die Reduzierung der Pro-Kopf-Verschuldung und die Rückgewinnung von Verschuldenskapazität gepriesen. Im kommunalen Bereich richten sich die Privatisierungserwartungen in erster Linie auf Einrichtungen wie Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Abfallbeseitigung, Stadtreinigung und dergleichen. Die heutige Tagung zielt also in das Zentrum der gegenwärtigen Diskussion. 

Die geschilderten Umstände lassen erkennen, warum die Auseinandersetzung über die Privatisierung öffentlicher Einrichtungen und die private Finanzierung öffentlicher Investitionen heute so leidenschaftlich geführt wird. In einer Zeit immer enger werdender Haushaltsspielräume, in einer Zeit, in der nicht zuletzt die Zinszahlungen für den wachsenden Schuldenberg den Handlungsspielraum der öffentlichen Hand immer stärker einengen und eine weitere Verschuldung an Grenzen stößt, muß die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Aufgabenerfüllung unter jedem erdenklichen Gesichtspunkt überprüft werden. Jeder mögliche Weg zur Mobilisierung zusätzlichen Kapitals und zur Überwindung von Engpässen in der öffentlichen Infrastruktur erscheint hochwillkommen.

Darüber hinaus erklärt sich die Aufmerksamkeit für das Thema der breiteren Verwendung privater Gestaltungsformen und der stärkeren Beteiligung privater Investoren aus dem Verdacht der zu geringen Effizienz, dem sich öffentliche Verwaltungen und Betriebe auf Grund des in der Regel fehlenden Wettbewerbsdrucks stets ausgesetzt sehen. Auch ordnungspolitische Motive spielen eine erhebliche Rolle. Verfechter privatwirtschaftlicher Lösungen erwarten von diesen eine Belebung der Marktkräfte, die Begrenzung des öffentlichen Sektors der Volkswirtschaft sowie die Zurückdrängung des politischen Einflusses auf das Güter- und Leistungsangebot und die Verringerung damit verbundener Fehlallokationen.

II. Fragestellung

Sie wissen, daß die Idee, durch die Privatisierung öffentlicher Einrichtungen und Leistungen und den vermehrten Einsatz von privatem Kapital im Bereich der öffentlichen und namentlich kommunalen Infrastruktur Rationalisierungsreserven zu erschließen und mittelfristig einen adäquaten staatlichen und kommunalen Handlungsspielraum wiederherzustellen, auf vielfältige Skepsis und nicht zuletzt rechtliche Bedenken stößt. Richtig ist sicherlich, daß Privatisierungsstrategien, wie immer sie im einzelnen geartet sind, an der bestehenden verfassungsrechtlichen, haushaltsrechtlichen und gemeindewirtschaftsrechtlichen Rahmenordnung gemessen werden müssen. Soweit hier Hindernisse bestehen, ist allerdings auch nach deren Berechtigung zu fragen und der Möglichkeit, diese Hemmnisse zu überwinden. Im Kontext des mir gestellten Themas ist dabei besonders danach zu fragen, inwieweit die Privatisierung von Verwaltungsaufgaben und -leistungen und die Privatfinanzierung im Bereich der öffentlichen Infrastruktur den Weg in eine immer weiter gehende Verschuldung der öffentlichen Hand zu bremsen imstande sind, inwieweit sie der Erschließung neuer Verschuldensspielräume zu dienen vermögen oder inwieweit sie - umgekehrt - zu einer unzulässigen Umgehung der Grenzen staatlicher und kommunaler Verschuldung führen - insgesamt, inwieweit Privatisierung und Privatfinanzierung die Steuerungs- und Kontrollfunktion des öffentlichen Haushalts beeinträchtigen und damit die dauerhafte Leistungsfähigkeit der staatlichen und kommunalen Gemeinwesen gefährden.

Erlauben Sie mir, mit der herben Kritik zu beginnen, auf die die Vorschläge stoßen, die Aufgabe der Bereitstellung und Finanzierung kommunaler und überhaupt öffentlicher Infrastruktur stärker als bisher auf privatrechtlich strukturierte Träger zu verlagern. Gerade auch in Reaktion auf den Bericht der von der Bundesregierung eingesetzten Arbeitsgruppe "Private Finanzierung öffentlicher Infrastruktur" wird eingewendet, die Durchführung und Finanzierung von öffentlichen Infrastrukturmaßnahmen durch Private könne "als neuester Versuch angesehen werden, die bestehenden verfassungsrechtlichen Kreditgrenzen zu umgehen". Denn "mit dieser Gestaltung" könne "ein weiterer Anstieg der Nettokreditaufnahme im öffentlichen Haushalt vermieden werden, ohne daß auf die Inanspruchnahme des Kreditmarktes für öffentliche Aufgaben verzichtet werden" müsse. Damit würden vor allem die nach Art. 109 Abs. 2 GG "verfassungsrechtlich gebotene Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Erfordernisse bei der Aufnahme von Staatsschulden umgangen ... und der Vollständigkeitsgrundsatz des Art. 110 Abs. 1 GG verletzt".

Diese Kritik läßt an Schärfe nichts zu wünschen übrig. Sie bezeichnet in der Tat wesentliche haushaltsverfassungsrechtliche Prüfsteine. Sie verdient auch deshalb Beachtung, weil sich die aufgeworfenen Fragen nicht nur auf Bundes-, sondern in entsprechender Weise auch auf Länder- und Gemeindeebene stellen. So wird denn auch gerade im Zusammenhang mit Organisationsprivatisierungen im kommunalen Bereich - einer nicht nur bei der Privatisierung von Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung naheliegenden Organisationsform - der Einwand vorgebracht, daß sie die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Vollständigkeit des Haushaltsplans aushöhlten und - indem sie verdeckte Schuldenstände schafften - die Steuerungs- und Kontrollfunktion des Haushalts massiv beeinträchtigten. Entgegen den wirtschaftlichen Gegebenheiten werde die Kreditaufnahme für Infrastrukturinvestitionen durch rechtlich verselbständigte Rechtsträger, auch wenn sich diese weiterhin in der Hand der Kommunen befänden, nicht eben diesen Kommunen zugerechnet, sondern als solche des privaten Rechtsträgers behandelt. Damit werde der Kreditmarkt für kommunale Aufgaben in Anspruch genommen, ohne daß ein Ausweis im kommunalen Haushalt erfolge. Mit dieser "Flucht aus dem Budget" würden der Anstieg der kommunalen Verschuldung verschleiert und die Belastungen aus der Erfüllung kommunaler Aufgaben in die Zukunft verlagert, ohne daß eine angemessene entsprechende Abwägung des Haushaltssatzungsgebers erfolge. 

III. Die haushalts- und gemeindewirtschaftsrechtlichen Prüfsteine

1. Die Grundsätze der Vollständigkeit und Wahrheit des Haushaltsplanes

Beginnen wir mit den Vorschriften die auf Bundes-, Länder- und Gemeindeebene die Grundsätze der Vollständigkeit und Wahrheit des Haushaltsplans normieren - so etwa Art. 110 Abs. 1 GG, der als Prototyp dieser Vorschriften dienen mag, und die entsprechenden Vorschriften der Landeshaushalts- und Gemeindeordnungen (z. B. § 11 Abs. 2 saarl.LHO, § 85 Abs. 1 saarl.KSVG; s. ferner § 8 Abs. 2 HGrG, § 11 Abs. 2 BHO und Art. 105 Abs. 1 saarl.Verf.). Nach diesen Vorschriften sind "alle Einnahmen und Ausgaben" der jeweiligen Gebietskörperschaft "in den Haushaltsplan einzustellen". Die damit normierten Grundsätze der Vollständigkeit und Einheit des Haushaltsplans richten sich vor allem gegen die Führung von Nebenhaushalten oder sog. "Töpfchenwirtschaft". Sie beruhen auf der Vorstellung, daß nur der vollständige Haushaltsplan, in dem alle Einnahmen und Ausgaben enthalten sind, den lückenlosen und geschlossenen Gesamtüberblick zu geben vermag, den alle am Haushaltsverfahren Beteiligten benötigen, um vernünftig entscheiden und kontrollieren zu können. Eine solche Gesamtschau dient insbesondere der Einheitlichkeit, Übersichtlichkeit und Konzentration der Mittelbewirtschaftung und sichert die Lückenlosigkeit und Wirksamkeit der Kontrolle. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG trägt somit dem Umstand Rechnung, daß das Haushaltsbewilligungsrecht eines der wesentlichen Instrumente der parlamentarischen Regierungs- und Verwaltungskontrolle ist. Der mit der vollständigen Erfassung aller Einnahmen und Ausgaben im Haushaltsplan ermöglichte Gesamtüberblick ist nicht nur von Bedeutung, weil die Globalgrößen des Haushalts und ihre prozentuale Veränderung von Jahr zu Jahr zentrale politische Kriterien für die Erfüllung der klassischen Deckungsfunktion des Haushalts darstellen, sondern auch deshalb, weil sie zugleich wichtige Ansatzpunkte für die haushaltswirtschaftliche Steuerung von Konjunktur und Wachstum bilden.

Aus diesem Sinne des Grundsatzes der Vollständigkeit leitet sich auch der weitere Grundsatz der Haushaltswahrheit ab. Er verbietet Verschleierungen, die den Überblick verfälschen, den zu vermitteln gerade die Funktion der Vollständigkeit (und Einheit) des Haushaltsplans ist.

Es ist zu fragen, ob die in den genannten Haushaltsvorschriften für Bund, Länder und Gemeinden festgelegten Grundsätze der Vollständigkeit und Wahrheit des Haushaltsplans bei jeglicher durch private Rechtsträger erfolgende Durchführung und Finanzierung öffentlicher Infrastrukturinvestitionen verletzt oder umgangen werden. Zweifel daran stellen sich schon im Blick auf die Vielzahl denkbarer Privatisierungsmöglichkeiten bzw. privatwirtschaftlicher Beteiligungsformen ein - kennt doch die Praxis zahlreiche Varianten der privatrechtlichen Aufgabenerledigung. Sie unterscheiden sich sowohl nach Art und Tragweite der jeweiligen Einschaltung von Privatrechtssubjekten in die Aufgabenwahrnehmung als auch nach der Struktur und der Trägerschaft der im Einzelfall tätig werdenden Personen des Privatrechts. Dabei ergeben sich unterschiedliche Grade der "Staatsnähe" oder der "Staatsferne" der Aufgabenwahrnehmung, die sich auf einer Skala von "staatlich" bis "privat" in nahezu beliebiger Feindifferenzierung abstufen lassen.

Es stellt sich also die Frage nach der Reichweite des Art. 110 Abs. 1 GG und der entsprechenden Vorschriften auf Länder- und Gemeindeebene. Betrachten wir paradigmatisch die Ebene des Bundes: Art. 110 Abs. 1 GG (s. a. § 18 HGrG) macht für Bundesbetriebe und Sondervermögen schon selbst eine ausdrückliche Ausnahme. Bei ihnen brauchen nur die Zuführungen oder die Ablieferungen in den Haushaltsplan eingestellt zu werden (vgl. entsprechend § 26 saarl.LHO, ferner § 85 Abs. 1 Satz 2 saarl.KSVG). Bei den genannten Bundesbetrieben und Sondervermögen handelt es sich um nichtrechtsfähige Gebilde. Was die mit voller Rechtsfähigkeit ausgestatteten juristischen Personen des privaten oder öffentlichen Rechts angeht, so betrifft sie nach herrschender Lehre Art. 110 Abs. 1 GG von vornherein nicht. Die Begründung hierfür: Einnahmen und Ausgaben von juristischen Personen seien nicht solche "des Bundes", auch wenn sie sich ganz oder teilweise in der Hand des Bundes befänden. Diese Interpretation bedarf allerdings der Einschränkung: Denn immerhin herrscht weitgehende Übereinstimmung darüber, daß der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans sich auch gegen eine forcierte Verwendung von selbständigen juristischen Personen und der daraus folgenden "Flucht aus dem Haushalt" richtet und damit dagegen, daß er praktisch unterlaufen und ausgehöhlt wird; die "Flucht aus dem Haushalt", das heißt die Übertragung staatlicher Aufgaben auf juristische Personen des privaten oder öffentlichen Rechts mit eigenem Haushalt, ist aus der Sicht des Vollständigkeitsprinzips kritisch zu würdigen. Die Situation ist also die: Auf der einen Seite kann die Nichteingliederung aller kaufmännisch arbeitenden juristischen Personen des privaten oder öffentlichen Rechts, an denen der Bund beteiligt ist, in den Haushalt nicht pauschal wegen Verstoßes gegen Art. 110 Abs. 1 GG für verfassungswidrig erklärt werden, auch wenn die Einnahmen und Ausgaben solcher organisationsrechtlicher Verselbständigungen der im periodischen Budgetbewilligungsrecht verfassungsrechtlich ausgeformten parlamentarischen Kontrolle entgleiten. Auf der anderen Seite darf der Grundsatz der Vollständigkeit nicht entwertet werden. Um nicht Tür und Tor für Umgehungen zu öffnen, müssen von Rechts wegen rechtfertigende Gründe für die Verselbständigung von Rechtsträgern vorliegen. Eine zwingende Vorschrift wie Art. 110 Abs. 1 GG, deren Sinn die Bindung der Politik ist, würde sich selbst aufgeben, wenn sie es der freien Entscheidung der Politik überließe, die Bindung je nach der Wahl der Rechtsform einzuhalten oder abzustreifen.

In Übereinstimmung hiermit geht man in der Literatur davon aus, daß derartige Verselbständigungen von Rechtsträgern "als Ausnahme vom Vollständigkeitsprinzip in besonderer Weise rechtfertigungsbedürftig" sind. Sie werden nur dann für zulässig gehalten, "wenn überwiegende wirtschaftliche oder verwaltungsorganisatorische Gründe für eine Verselbständigung sprechen". Dementsprechend plädiert man dafür, Art. 110 Abs. 1 GG auf juristische Personen entsprechend anzuwenden, "wenn die Ausgliederung geradezu darauf abzielt, bestimmte Einnahmen und Ausgaben den Regeln über die Feststellung des Staatshaushalts zu entziehen". 

Umgehungen des Vollständigkeitsprinzips sind besonders bedenklich, wenn sie im Zusammenhang mit Einnahmen aus Krediten erfolgen, brechen damit doch leicht die letzten Dämme gegenüber einer überbordenden Staatsverschuldung. Diese besondere Bedenklichkeit der Nichtaufnahme von Krediteinnahmen in den Haushaltsplan wird auch in der juristischen Literatur betont. So schließt ein führender Kommentator an die Feststellung, daß Einnahmen und Ausgaben juristischer Personen, an denen der Bund beteiligt sei, nicht solche des Bundes und daher nicht etatmäßig auszuweisen seien, die Einschränkung an: Finanzierten diese Institutionen dagegen öffentliche Aufgaben im speziellen Auftrag des Bundes und trage dieser die daraus erwachsenden Verbindlichkeiten (d. h. beauftrage der Bund unter Übernahme des Schuldendienstes einen Dritten, etwa ein Finanzierungsunternehmen, im eigenen Namen und für eigene Rechnung Kredite zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben aufzunehmen), bedeute es eine Verschleierung des wirtschaftlichen Sachverhalts und damit einen Verstoß gegen den Grundsatz der Vollständigkeit und Wahrheit, wenn im Bundeshaushalt nur der Zinsendienst, nicht aber alle mit der Aufgabenerfüllung zusammenhängenden Finanzvorgänge ausgewiesen würden. 

Bei der Einstellung von Einnahmen aus Krediten in den Haushaltsplan ist die Einhaltung des Vollständigkeitsprinzips und des Klarheitsprinzips in der Tat deshalb besonders wichtig, weil eine Anleihefinanzierung mit geringeren politischen Kosten verbunden ist als eine Steuererhöhung oder ein Ausgabenabbau. Außerdem wird und der Zusammenhang zwischen zunehmender Staatsverschuldung und wachsender Schuldendienstbelastung in der Öffentlichkeit häufig verkannt. Dies läßt in der Tagespolitik die Neigung zu leicht übermächtig werden, dem Druck auf Sofortbefriedigung von Ausgabewünschen durch Lastenverteilung in die Zukunft nachzugeben, mithin zur Vermeidung politischer Widerstände auf die bequemere Anleihefinanzierung auch dann auszuweichen, wenn sie finanzwirtschaftlich und konjunkturell unangebracht ist. Eine Ausblendung von Teilen der Kreditaufnahme der öffentlichen Hand "schönt" den Haushalt in zweifacher Weise: Sowohl die Krediteinnahmen als auch das Haushaltsvolumen insgesamt erscheinen geringer, als sie tatsächlich sind. Für die Krediteinnahmen wie für den Gesamthaushalt ergeben sich geringere Wachstumsraten.

Aus alledem folgt für unser Problem, daß an Krediteinnahmen juristisch selbständiger Personen besonders strenge Anforderungen zu stellen sind. Wenn ihre Ausgliederung aus dem Haushalt der Gebietskörperschaft gerade auf die "Abdunkelung" der Krediteinnahmen hinausläuft, muß die Ausgliederung als rechtlich unzulässig angesehen werden. Für die kommunale Ebene bedeutet das: Als Einnahmen im Sinne der kommunalrechtlichen Vorschriften über die Vollständigkeit des Haushaltsplans sind grundsätzlich jedenfalls auch die Krediteinnahmen von juristisch selbständigen Personen in der Hand der Gemeinde anzusehen, die von der Gemeinde mit der Kreditaufnahme beauftragt sind und deren Finanzierungsdienst die Gemeinde übernimmt. In diesem Sinne hatte - blickt man noch einmal auf die Ebene des Bundes - der Bundesrechnungshof zutreffend die unterlassene Veranlagung der Einnahmen aus Krediten, die die vom Bund beauftragte "Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG" (Öffa) im eigenen Namen und für eigene Rechnung zur teilweisen Finanzierung von Straßenbauvorhaben aufgenommen hatte, als Verletzung des Vollständigkeitsprinzips gewertet.

Um Mißverständnissen vorzubeugen: Die getroffenen Feststellungen bedeuten nicht, daß die Finanzierung von kommunalen Infrastrukturvorhaben durch Private in ihrer Rechtmäßigkeit durchweg davon abhinge, daß die von diesen hierfür aufgenommenen Kredite als Einnahmen im Haushaltsplan der Gemeinde ausgewiesen würden. Das Gegenteil ist richtig: Zwar fällt das Finanzgebaren von privatrechtlichen Finanzierungsgesellschaften, an denen die Gemeinde beteiligt ist und die von ihr unter Übernahme des Schuldendienstes mit der Aufnahme von Krediten zur Finanzierung kommunaler Aufgaben beauftragt werden, in den Verantwortungsbereich der Gemeinde selbst und kann ihrer eigenen Haushalts- und Wirtschaftsführung zugerechnet werden. Für verselbständigte Rechtsträger des öffentlichen Rechts mit entsprechendem Auftrag gilt dasselbe. Doch handelt es sich bei Mitteln, die Privaten durch Kreditaufnahme zufließen, und bei den von ihnen damit finanzierten Aufwendungen insoweit nicht um Einnahmen und Ausgaben der Gemeinde, wie diese hierfür keine Verantwortung trägt und über die Mittel nicht verfügen kann: So läßt etwa allein der Umstand, daß die Gemeinde von einem Privaten einen mit Kreditmitteln erstellten Gegenstand erwirbt, weder den Kredit zu einer gemeindlichen Anleihe noch das Erwerbsgeschäft zu einer Kreditaufnahme werden. Daran ändert sich auch nichts, wenn der Preis ratenweise entrichtet wird; derartige Jahresraten sind keine Zins- und Tilgungsleistungen der Gemeinde. 

Wenn sich allerdings die Gemeinde je nach Privatisierungsmodell gegenüber dem Privaten zur künftigen Zahlung von Nutzungsentgelten oder sonstigen im voraus festgelegten Jahresraten verpflichtet, so muß für solche Leistungen vor Abschluß der Vereinbarungen mit dem Privaten im Haushaltsplan eine Ermächtigung zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren ausgebracht werden (z. B. § 85 Abs. 1 Nr. 3 saarl.KSVG), um die in den späteren Jahren erwachsenden Belastungen sichtbar werden zu lassen - es sei denn, die Ermächtigung wäre anderweitig begründet. Wird eine solche Verpflichtungsermächtigung, wie geboten, ausgebracht, kann von einer zeilgerichteten oder "fahrlässigen" Schaffung verdeckter Schuldenstände keine Rede sein. Im Ergebnis zeigt sich also, daß weite Bereiche der privaten Finanzierung kommunaler Infrastrukturinvestitionen verbleiben, in denen die Haushaltsrechtsgrundsätze der Vollständigkeit und Wahrheit durch die Kreditaufnahme als solche nicht berührt werden.

Wenn ein Seitenblick gestattet ist: Hinsichtlich des Privatfinanzierungsprojekts, das neben anderen Projekten jüngst erhebliches Aufsehen in der Presse erregt hat, nämlich der beabsichtigten Privatfinanzierung des Neubaus der B 31 bei Freiburg, wurde gegenüber dem Bund insbesondere der Vorwurf erhoben, er habe es unterlassen, die erforderliche Verpflichtungsermächtigung in den Bundeshaushalt einzustellen. Das Verdikt der Rechts- und Verfassungswidrigkeit der vorgesehenen Privatfinanzierung stützte sich also zu einem wesentlichen Teil gerade darauf, daß der Grundsatz der Vollständigkeit des Haushalts es erfordert - und ermöglicht - hätte, die künftigen Belastungen aus der Privatfinanzierung mit Hilfe des Instituts der Verpflichtungsermächtigung zu erfassen. 

3. Materielle Begrenzung der Kreditaufnahme

Über die genannten verfahrensmäßigen Grenzen hinaus enthält das Grundgesetz in Art. 115 Abs. 1 Satz 2 eine materielle Kreditgrenze (s. a. § 18 Abs. 1 BHO). Nach dieser Vorschrift - die wiederum in den Länderverfassungen ihr Pendant hat (z. B. Art. 108 Abs. 2 saarl.Verf., s. ferner § 18 Abs. 1 saarl.LHO) - dürfen "die Einnahmen aus Krediten" grundsätzlich "die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten". Ähnlich bestimmen die Gemeindeordnungen, daß Kredite "nur für Investitionen, Investitionsförderungsmaßnahmen und zur Umschuldung aufgenommen werden" dürfen (z. B. § 92 Abs. 1 saarl.KSVG). 

Es erscheint richtig, die bei den bisher angesprochenen Vorschriften gezogenen Konsequenzen auch auf die gerade genannten Bestimmungen anzuwenden. Die Gründe, die gegen die Zulässigkeit der Verschleierung der Nettokreditaufnahme einer Gebietskörperschaft durch ihre Verlagerung auf eine juristisch selbständige Gesellschaft in der Hand eben dieser Körperschaft sprechen, sprechen auch gegen die Zulässigkeit eines Unterlaufens der materiellen Grenze für Krediteinnahmen durch ihre Verlagerung auf verselbständigte juristische Personen.

Dabei darf man aber nicht aus dem Auge verlieren, daß die genannte Obergrenze für die Aufnahme von Krediten durch das im Haushaltsplan veranschlagte Investitionsvolumen markiert wird. Soweit mit den hier in Rede stehenden Krediteinnahmen investive Ausgaben getätigt werden - und das ist unsere Prämisse -, müssen auch diese wie die Einnahmen der Gebietskörperschaft zugerechnet werden, so daß sich die Verschuldungsgrenze für diese entsprechend nach oben verschiebt. Trotz der formalen Verlagerung der Kreditaufnahme und der Ausgaben für Objekte der öffentlichen Infrastruktur auf juristisch selbständige Subjekte würden wie bei einer genuin staatlichen Finanzierung die zu berücksichtigende Kreditaufnahme und die berücksichtigungsfähigen Investitionen gleichermaßen zunehmen, so daß unter dem Blickwinkel der Verschuldensgrenze die zusätzliche Kreditaufnahme zulässig wäre.

Allerdings ist zu beachten, daß auch eine Kreditaufnahme, deren Volumen unterhalb der Summe der für Investitionen veranschlagten Ausgaben bleibt, nur so weit gehen darf, wie es mit den gesamtwirtschaftlichen Erfordernissen vereinbar ist. Insoweit greift, auch soweit eine Kreditverlagerung auf juristisch selbständige Personen erfolgt, die weitere materielle Grenze gem. Art. 109 Abs. 2 GG, der eine "den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts" zuwiderlaufende Kreditaufnahme verbietet (s. a. § 2 Satz 3 HGrG, § 2 Abs. 3 BHO); auch unter der Höchstgrenze des Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG und entsprechender Vorschriften soll sich kein stetig wachsender Schuldensockel bilden dürfen, der schließlich die Fähigkeit des Haushalts, auf die Probleme der Gegenwart und Zukunft zu reagieren, in Frage stellt. Um die Unbestimmtheit dieses materiellen Maßstabs wissen wir alle. 

Die materielle Kreditgrenze des Art. 109 Abs. 2 GG gilt in diesem Sinne auch für die Länder (vgl. z. B. § 2 Satz 3 saarl.LHO). Auch die Gemeinden unterliegen als Teile der Länder einer entsprechenden Bindung. Die Gemeindeordnungen erkennen die Pflicht der Gemeinden zur Orientierung ihrer Haushaltswirtschaft an den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts ausdrücklich an (z. B. § 82 Abs. 1 Satz 2 saarl.KSVG). Eine Gemeinde kann sich bei einer unter den genannten Bedingungen erfolgenden Verlagerung der Kreditaufnahme auf in seiner Hand befindliche juristische verselbständigte Subjekte - nämlich spezielle Beauftragung derselben mit der Kreditaufnahme und Übernahme des Schuldendienstes - dieser Pflicht nicht entziehen. Umgekehrt bedeutet das, daß entsprechende Bindungen der Gemeinde nicht bestehen, wenn - etwa im Rahmen einer normalen Finanzierung nach dem Leasing- oder Konzessionsmodell - die mit der Kreditaufnahme erlangten Mittel der Projektgesellschaft zufließen und diese für Zinsen und Tilgung haftet, während die Gemeinde allein zur Zahlung von Nutzungsentgelten verpflichtet ist. Auch wenn diese Zahlungen von der Projektgesellschaft zu einem erheblichen Teil letztlich für die Zins- und Tilgungsleistungen der von dieser aufgenommenen Kredite verwendet werden, bleiben es rechtlich und wirtschaftlich Zahlungen auf die Verpflichtungen der Gemeinde aus dem Leasing- oder Konzessionsvertrag.

3. Ergebnis

Insgesamt läßt sich feststellen, daß der pauschale Vorwurf, die Durchführung und Finanzierung von öffentlichen Infrastrukturinvestitionen durch Private laufe insgesamt auf eine Umgehung der bestehenden haushaltsrechtlichen Kreditgrenzen hinaus, unbegründet ist. Richtig ist, daß die zentralen Gebote der Vollständigkeit des Haushaltsplans und die materiellrechtliche Verpflichtung auf die Beachtung der gesamtwirtschaftlichen Erfordernisse sich grundsätzlich auch auf die Kreditaufnahmen von verselbständigten Rechtssubjekten in der Hand von Bund, Ländern und Gemeinden erstrecken, die von diesen Gebietskörperschaften mit der Kreditaufnahme beauftragt sind und deren Finanzierungsdienst diese Körperschaften tragen. Diese Anforderungen sind in solchen Fällen eben zu erfüllen. Umgekehrt gilt: Soweit es im Zusammenhang mit der Erstellung und Finanzierung öffentlicher Infrastruktur durch Private zu einer echten Verlagerung der Kreditaufnahme auf diese kommt, kann nicht die Rede davon sein, daß die Gebietskörperschaften sich den genannten Bindungen entzögen. Das Ergebnis der bisherigen Überlegungen ist also: Bei einer echten, nicht nur formalen Kreditverlagerung auf Private, bei der diese die Risiken der Kreditaufnahme und die Haftung für Zinsen und Tilgung tragen, ist es sehr wohl möglich, zusätzliches Kapital für öffentliche und namentlich kommunale Infrastrukturmaßnahmen zu mobilisieren und die eigentlichen öffentlichen Haushalte entsprechend zu schonen: Mit anderen Worten: Die "Privatisierung der Verschuldung" gelingt.

IV. Hindernisse der Verschuldensprivatisierung?

Wir haben allerdings noch zu fragen, ob die mit der Aufgabenprivatisierung verbundene Verschuldungsprivatisierung und Erschließung neuer Verschuldensspielräume nicht doch noch an anderen Hindernissen scheitert.

1. Wirtschaftlichkeitsprinzip

Immerhin werden gegenüber der Bereitstellung und Finanzierung kommunaler und sonstiger öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen durch Private unter dem Aspekt des Wirtschaftlichkeitsprinzips (vgl. § 82 Abs. 2 saarl.KSVG) massive Bedenken angemeldet. Wäre dieser Einwand berechtigt, d. h. wäre die private Bereitstellung und Finanzierung öffentlicher Infrastruktur für die öffentliche Hand generell oder in der Regel die kostenungünstigere Alternative, würde à la longue die Einbeziehung Privater die öffentlichen Haushalte stärker belasten und die Schuldenstände der öffentlichen Hand unnötig aufblähen. Diesen Weg zu beschreiten würde sich verbieten, da das Gebot wirtschaftlicher Finanz- und Haushaltsführung für Bund, Länder und Kommunen (§ 6 Abs. 1 HGrG sowie § 7 Abs. 1 BHO, § 7 Abs. 1 saarl.LHO, § 82 Abs. 2 saarl.KSVG) rechtliche Verbindlichkeit beansprucht, ja ihm sogar verfassungsrechtliche Qualität zukommt.

In Wahrheit liegen die Dinge anders. Die Verpflichtung auf das Gebot der Wirtschaftlichkeit versperrt keineswegs auf breiter Front den Weg zu einer stärkeren Verlagerung der Aufgabe der Infrastrukturbereitstellung auf Private. Nicht selten wird das Gegenteil der Fall sein. Die Bundesregierung und die sie tragenden Koalitionsfraktionen bekennen sich sehr deutlich zu dieser Auffassung. Mit Hilfe einer Ergänzung des Haushaltsgrundsätzegesetzes um Vorschriften, die für den Bund nach der Bundeshaushaltsordnung schon seit Jahresbeginn gelten, wollen sie erreichen, daß private Alternativen bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben von den Ländern und Gemeinden künftig "ernsthaft geprüft" werden. Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, zu deren Einhaltung Länder und Gemeinden bisher schon verpflichtet waren, sollen künftig nach expliziter Anordnung des Gesetzes die Pflicht "zur Prüfung" umfassen, "inwieweit staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten durch Ausgliederung und Entstaatlichung oder Privatisierung erfüllt werden können". In "geeigneten Fällen" sollen Private die Möglichkeit haben, in einem "Interessenbekundungsverfahren" darzulegen, "ob und inwieweit sie staatliche Aufgaben oder öffentlichen Zwecken dienende wirtschaftliche Tätigkeiten nicht ebenso gut oder besser erbringen können". Nach der Begründung des Gesetzentwurfs soll in solchen Fällen eine "Erkundung des Marktes nach wettbewerblichen Grundsätzen" durchgeführt werden, deren Ergebnis mit den sich bietenden "staatlichen" bzw. "kommunalen" Lösungsmöglichkeiten zu vergleichen ist, um eine wirtschaftliche Bewertung der verschiedenen Alternativen zu gewährleisten. Ob mit diesen Gesetzesänderungen, wie offenbar beabsichtigt, Privaten tatsächlich ein effektiver Vorrang für den Fall eingeräumt wird, daß sie Wirtschaftlichkeitsvorteile gegenüber öffentlich-rechtlichen Organisationsformen haben, bleibt zwar abzuwarten, doch werden offenkundig Kostenvorteile privatwirtschaftlicher Lösungen in vielen Fällen für denkbar gehalten.

Problematisch ist es im übrigen, wenn beim Vergleich der Alternativen immer wieder die "Privatisierung" schon deshalb als nachteilig erachtet wird, weil der Private neben der Deckung der laufenden Kosten auch einen Gewinn erzielen will. Es ist zu beachten, daß der Gewinn zunächst eine angemessene Verzinsung des Eigenkapitals beinhaltet, so wie auch vergleichbares Fremdkapital zu verzinsen ist. Ein darüber hinausgehender Gewinn ist selbstverständlich ebenfalls in den Kostenvergleich einzubeziehen. Diesen Gewinnbestandteil muß der private Betreiber in der Tat, soll nicht für die Kommune unter Kostengesichtspunkten die Erstellung der Leistung in eigener Regie günstiger sein, aus Kosteneinsparungen erwirtschaften. Dies ist aber wegen der größeren Marktübersicht, der Erfahrung und der Spezialisierung des Privaten häufig durchaus möglich. 

Wichtig ist auch, daß bei den anzustellenden Wirtschaftlichkeitsüberlegungen nicht lediglich monetäre Größen miteinander zu vergleichen sind. Neben betriebswirtschaftlichen sind volkswirtschaftliche, neben ökonomischen auch allgemeingesellschaftliche Zwecke in die Abwägung mit einzubeziehen, um die für das Gemeinwohl optimale Entscheidung - etwa über Finanzierungsformen - treffen zu können. Dies entspricht der allgemeinen Erkenntnis, daß öffentliche Finanzwirtschaft nicht allein in einzelwirtschaftlichen Kategorien gemessen werden kann, sondern stets den allgemeinen Nutzen im Auge behalten muß.

Wegen der Zulässigkeit der Einbeziehung gesamtwirtschaftlicher Aspekte betont der Bericht der Arbeitsgruppe "Private Finanzierung öffentlicher Infrastruktur" im Grundsatz zu Recht, daß von zusätzlichen privaten Investitionen in den neuen Bundesländern zu erwartende deutliche Wachstumsimpulse und die mit der rascheren Belebung der Wirtschaftsentwicklung verbundenen schnelleren und höheren Steuereinnahmen bei der Ermittlung der "wirtschaftlichsten Alternative", wie sie das Haushaltsrecht vorsieht, mit zu berücksichtigen sind. Vor dem Hintergrund des Wirtschaftlichkeitsgebots ist also eine sorgfältige Abwägung erforderlich, die sowohl gesamtwirtschaftliche Vorteile als auch die Auswirkungen auf die Haushaltsstruktur einbezieht. Solche Vorteile vermögen dann im Verein mit betriebswirtschaftlichen Effizienzgewinnen durch private Organisation und Abwicklung ggf. die Nachteile aufzuwiegen, die beim Rückgriff auf die private Verwirklichung und Finanzierung öffentlicher Investitionen darin liegen können, daß Dienstleistungen zu vergüten sind, die von den kommunalen oder staatlichen Behörden, die ja nicht ohne weiteres abgebaut werden sollen, quasi kostenlos erbracht werden könnten, oder die darin begründet sein können, daß sich eine private Gesellschaft nicht selten nur zu ungünstigeren Konditionen verschulden kann als der Staat.

Zum letzteren vielleicht noch eine Bemerkung: Selbst wenn bei privater Finanzierung die benötigten Mittel zum Teil durch steuerbegünstigte Einlagen in die Finanzierungsgesellschaft aufgebracht werden, steht damit die besondere Vorteilhaftigkeit der Finanzierung noch nicht definitiv fest. Denn bei der staatlicherseits aufzustellenden Gesamtbilanz fällt ins Gewicht, daß für den Staat besondere Finanzierungskosten in Höhe der Inanspruchnahme eben dieser Steuervergünstigungen entstehen, die tendenziell das Defizit im öffentlichen Haushalt erhöhen. Die Berücksichtigung gesamtstaatlicher und gesamtgesellschaftlicher Effekte bei der Wirtschaftlichkeitsprüfung kann sich also auch zu Lasten der privaten Finanzierung auswirken.

2. Beschränkungen der Organisations-Privatisierung

Einer Privatisierung von Verwaltungsaufgaben und der damit bezweckten Verschuldensprivatisierung bzw. Erleichterung der Kreditbeschaffung stehen aber möglicherweise spezifische Hindernisse entgegen, soweit an eine bloße formelle oder Organisations-Privatisierung gedacht ist. Es gibt ja auf Bundes-, Länder- und Gemeindeebene Vorschriften, die gerade derartige Organisations-Privatisierungen betreffen (vgl. §§ 65 ff. BHO, §§ 53 f. HGrG, §§ 65 ff. saarl.LHO, §§ 109 ff. saarl.KSVG) und die die haushalts- bzw. gemeindewirtschaftsrechtlichen Voraussetzungen normieren, unter denen eine Beteiligung der öffentlichen Hand an Unternehmen in privater Rechtsform einschließlich der Gründung solcher Unternehmen zulässig ist. Gefordert wird insbesondere, daß ein wichtiges Interesse hierfür vorliegt und sich der angestrebte Zweck nicht besser und wirtschaftlicher - oder: nicht ebensogut - auf andere Weise erreichen läßt.

Der Sinn der Regelungen liegt darin, dem zu beobachtenden immer weitergehenden Ausweichen der öffentlichen Verwaltung in private Gestaltungsformen und dem dadurch bedingten finanziellen Risiko und namentlich dem Leerlaufen haushaltsrechtlicher Bestimmungen rechtliche Grenzen zu setzen. Gerade die neuere Entwicklung zeigt, daß die organisatorischen Sperrwirkungen dieser Vorschriften in ihrer gegenwärtigen Handhabung gegenüber einer solchen "Budgetflucht" nicht sonderlich hoch zu veranschlagen sind. Es wird die Tendenz festgestellt, daß der Staat über den industriellen Bereich hinaus privatrechtliche Unternehmen zur Wahrnehmung von Aufgaben gründet, die an sich auch von einer Behörde wahrgenommen werden könnten. Auch in den Kommunen läßt sich ein starker Trend zur Organisationsprivatisierung beobachten, der längst auch die nichtwirtschaftlichen Unternehmen umfaßt. Von der rechtlichen Verselbständigung in privater Form erhofft man sich eine größere Autonomie und Flexibilität, steuerliche Vorteile, ein Abstreifen von Bindungen des öffentlichen Dienstrechts und - bezeichnenderweise - eine erleichterte Kreditbeschaffung.

Wenn es bei der eingespielten Handhabung der genannten Vorschriften bliebe - was, wie ich betonen möchte, nicht zwingend ist -, wären von ihnen nennenswerte Hindernisse für eine verstärkte Verlagerung kommunaler Tätigkeiten und Infrastrukturinvestitionen auf privatrechtliche Eigengesellschaften der Gemeinden kaum zu erwarten. Immerhin lassen sich äußerste Grenzen aufzeigen: So wird die zentrale Voraussetzung für die Gründung eines privatrechtlichen Unternehmens oder die Beteiligung an einem solchen durch eine Gemeinde, ein wichtiges Interesse der Gemeinde, zu verneinen sein bei einer Beteiligung der Gemeinde zur sog. "unbürokratischen" Erfüllung kommunaler Aufgaben - sprich: um haushaltsrechtliche Vorschriften nicht anwenden zu müssen - oder bei einer Beteiligung "mit dem Ziel, Mittel für bestimmte Zwecke nicht im Haushalt veranschlagen zu müssen". Eine derart motivierte Organisationsprivatisierung und Verlagerung von Finanzierungsaufgaben und Schuldenaufnahme wäre unzulässig.

Zu ergänzen ist, daß die Verfolgung von Privatisierungszielen auf dem Wege bloßer Organisationsprivatisierung künftig dann nachhaltig erschwert würde, wenn sich der gegenwärtig mancherorts abzeichnende Trend fortsetzte, durch Änderung der Kommunalgesetze echte, nämlich materielle Privatisierungen voranzutreiben, z. B. nicht nur die Errichtung und Erweiterung eines kommunalen Unternehmens, sondern auch seine Fortführung explizit für legitimationsbedürftig zu erklären. In § 100 Abs. 3 der Brandenburger Kommunalverfassung ist bereits eine deutliche Einschränkung des Organisationsermessens der Kommunen durch die verstärkte Verpflichtung zur Beachtung wirtschaftlicher Kriterien festgelegt: Es heißt hier: "Die Gemeinde hat im Interesse einer sparsamen Haushaltsführung dafür zu sorgen, daß Leistungen, die von privaten Anbietern in mindestens gleicher Qualität und Zuverlässigkeit bei gleichen oder geringeren Kosten erbracht werden können, diesen Anbietern übertragen werden, sofern dies mit dem öffentlichen Interesse vereinbar ist".

3. Genehmigungsbedürftigkeit kredtitähnlicher Zahlungsverpflichtungen

Meine Damen und Herren, das Thema "Privatisieriung und Verschuldung" wäre nur unvollständig behandelt, wenn ich nicht wenigstens einen kurzen Blick auf die haushaltsrechtlichen Vorkehrungen der Gemeindeordnungen gegenüber finanziellen Gefährdungen der Gemeinden richtete, die diesen dadurch erwachsen können, daß sie u. U. umfangreiche und langfristige vertragliche Zahlungsverpflichtungen gegenüber privaten Errichtern, Betreibern und Finanzierungsträgern von Infrastruktureinrichtungen eingehen.

Dazu nur ganz kurz: Nach den gemeindehaushaltsrechtlichen Bestimmungen der Bundesländer (z. B. § 92 Abs. 6 saarl.KSVG, § 72 Abs. 6 NWGO) bedarf die Begründung von Zahlungsverpflichtungen der Kommunen, die wirtschaftlich einer Kreditaufnahme gleichkommen, der Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Diese Vorschriften über die Genehmigung kreditähnlicher Geschäfte werden nicht selten hinsichtlich der Verpflichtungen, die Kommunen gegenüber privaten Projekt- und Finanzierungsträgern eingehen, relevant, so auch bei Leasingfinanzierungen. Die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit solcher Verpflichtungen, die Gemeinden im Rahmen einer Finanzierung kommunaler Investitionsmaßnahmen mittels privatwirtschaftlicher Sonderfinanzierungsformen eingehen, erstreckt sich im wesentlichen auf die Kriterien eines nachweisbaren wirtschaftlichen Vorteils, einer weitestmöglichen Ausschaltung von Vertragsrisiken und der Klärung der steuerrechtlichen Fragen für den betreffenden Einzelfall durch die Finanzverwaltung sowie auf die Sicherung der dauerhaften Leistungsfähigkeit und stetigen Aufgabenerledigung der Kommune. Danach müssen die Sonderfinanzierungsformen sowohl nach dem Barwertvergleich als auch im Saldo aller zu leistenden Aufwendungen nach der Kapitalwertmethode für die Gemeinden wirtschaftlich vorteilhafter sein als die Kreditfinanzierung. Gesamtwirtschaftliche Aspekte, die eben genannt wurden, finden bei dem Kostenvergleich im Rahmen des aufsichtsbehördlichen Genehmigungsverfahrens traditionell keine Berücksichtigung. Das ist nach den angestellten Überlegungen zu korrigieren. Die Bundesregierung appelliert daher zu Recht an die Länder, im Rahmen ihrer Zuständigkeit darauf hinzuwirken, daß bei Kostenvergleichen auch gesamtwirtschaftliche Aspekte berücksichtigt werden. Sie weist auch in diesem Zusammenhang darauf hin, daß gerade in den neuen Ländern privates Engagement eine Entlastung der Verwaltung, schnellere Investitionen und damit rascheres Wachstum bedeuten kann.

Bei einer sachgerechten Handhabung verhindern die genannten Bestimmungen zwar auf der einen Seite eine Beeinträchtigung der dauerhaften Leistungsfähigkeit der Kommunen; auf der anderen Seite stehen sie aber wirtschaftlich begründbaren Privatisierungslösungen im kommunalen Bereich nicht entgegen.

V. Resümee

Meine Damen und Herren: Schon um Ihre Geduld nicht zu sehr zu strapazieren, möchte ich es bei diesen Überlegungen bewenden lassen, auch wenn ich die angesprochenen Fragen keineswegs erschöpfend behandeln konnte. Ich glaube aber, daß die weiteren Referate dieser Tagung das Gesagte konkretisieren und weiter konturieren werden. Zahlreiche Fragen können ohnehin nur beim Blick auf ganz konkrete Organisations- und Finanzierungsmodelle der Privatisierung sinnvoll erörtert werden. 

Erlauben Sie mir daher nur noch, abschließend das Ergebnis der von mir angestellten Überlegungen noch einmal zusammenzufassen:

Meines Erachtens ist folgendermaßen zu differenzieren: Das zentrale Ergebnis ist zunächst, daß das Finanzgebaren von privatrechtlichen Projekt- und Finanzierungsgesellschaften, an denen eine Gebietskörperschaft beteiligt ist und die von dieser unter Übernahme des Schuldendienstes mit der Aufnahme von Krediten zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben beauftragt werden, in den Verantwortungsbereich der Gebietskörperschaft selbst fällt und ihrer eigenen Haushalts- und Wirtschaftsführung zuzurechnen ist. Für verselbständigte Rechtsträger des öffentlichen Rechts mit entsprechendem Auftrag gilt dasselbe. Konsequenz ist, daß die Gebote der Vollständigkeit und Wahrheit des Haushaltsplans sowie die materiellen Verschuldensgrenzen sich auch auf die Kreditaufnahme dieser Projekt- und Finanzierungsträger erstreckten, ungeachtet deren rechtlicher Verselbständigung. Demgegenüber ist bei einer echten, nicht nur formalen Kreditverlagerung auf Private, bei der dieser die Risiken der Kreditaufnahme und die Haftung für Zinsen und Tilgung tragen, es sehr wohl möglich, zusätzliches Kapital für öffentliche und namentlich kommunale Infrastrukturmaßnahmen zu mobilisieren und die öffentlichen Haushalte entsprechend zu schonen. Die genannten haushaltsrechtlichen Beschränkungen greifen nicht: Die "Privatisierung der Verschuldung" gelingt.

Die Erschließung neuer Verschuldensspielräume scheitert nicht daran, daß die private Bereitstellung und Finanzierung öffentlicher Infrastruktur regelmäßig die kostenungünstigere Alternative wäre und sich daher aus Gründen des Gebots zu wirtschaftlichem Handeln verböte. Eine "Verschuldensprivatisierung" auf dem Wege einer bloßen formellen oder Organisationsprivatisierung würde aber künftig dann nachhaltig erschwert, wenn sich der gegenwärtige Trend verstärkte, durch Änderung der Kommunalgesetze echte, nämlich materielle Privatisierungen entscheidend zu begünstigen. Und schließlich: Die Genehmigungsbedürftigkeit von Zahlungsverpflichtungen der Kommunen, die wirtschaftlich einer Kreditaufnahme gleichkommen, stehen wirtschaftlich begründbaren Privatisierungslösungen nicht entgegen. 

Ingesamt zeigt sich, meine ich - und damit komme ich zum Schluß - , daß die genannten haushaltsrechtlichen Anforderungen in der Regel keine unüberwindbaren Hindernisse für den verstärkten Einsatz privatwirtschaftlicher Organisations- und Finanzierungsformen im Bereich der öffentlichen Infrastruktur bilden - am wenigsten übrigens, wenn, wie z. B. im Bereich der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung ja denkbar, die Refinanzierung der Projekte ausschließlich über die Nutzer erfolgt und darüber hinaus öffentliche Haushaltsmittel sowie Garantien, Bürgschaften usw. zur Abdeckung oder Absicherung eventueller Verluste der Betreiber nicht eingesetzt werden.

Letztlich wird die Entscheidung über die Zulässigkeit und Vorzugswürdigkeit privat erstellter und finanzierter Infrastrukturvorhaben aber nur für den konkreten Fall getroffen werden können; dabei wird es auf die Gesamtheit der rechtlichen Rahmenbedingungen ankommen, und häufig werden nicht die haushaltsrechtlichen, sondern andere Rahmenbedingungen, insbesondere etwa die steuerrechtlichen, ausschlaggebend sein. Damit sind wir bereits beim nächsten Thema.