Staatliche Maßnahmen zur Erhaltung der presserechtlichen Meinungsvielfal

Professor Dr. Rudolf Wendt

Staatliche Maßnahmen zur Erhaltung der presserechtlichen Meinungsvielfalt

Prof. Dr. Rudolf Wendt,

Universität des Saarlandes

I. Einleitung

Niemand kann die große Bedeutung der Pressefreiheit für die Entfaltung der Persönlichkeit und die Erhaltung und Fortentwicklung der freiheitlichen Staats- und Gesellschaftsordnung in Zweifel ziehen. Die meisten Länder stimmen daher darin überein, daß eine vielfältige, unabhängige Presse der Garant einer freien Gesellschaft ist und in dieser Eigenschaft von keinem anderen Medium ersetzt werden kann. Um das medienpolitische Ziel, Meinungs-, Informations- und Medienvielfalt als Grundlage freier und unabhängiger Meinungsbildung des Bürgers zu erhalten, zu erreichen, stehen jedem Staat im wesentlichen zwei Instrumente zur Verfügung: Er kann Vorkehrungen wettbewerbsrechtlicher Art zur Sicherung der publizistischen Vielfalt treffen, und er kann die Leistungsfähigkeit der Medien durch fördernde Maßnahmen wirtschaftlicher oder steuerlicher Art stärken. Hier soll der zweite Aspekt im Vordergrund stehen.

Staatliche Maßnahmen zur Erhaltung der Pressevielfalt sind problematischer, als man zunächst denken mag. Sie können ihrerseits mit der Freiheit und Unabhängigkeit der Presse, der Wettbewerbsfreiheit und dem Anspruch auf Gleichbehandlung kollidieren. Bei allen Fördermaßnahmen ist auch die Frage zu beantworten, welche Art von Presse überhaupt als förderungswürdig anerkannt werden kann. Nur die politische Zeitungspresse oder auch die Zeitschriftenpresse und Bücher? Wie steht es mit Unterhaltungspublizistik? Angesichts unterschiedlicher Rechtstraditionen in den europäischen Staaten ist nicht zu erwarten, daß die Antwort auf die damit gestellten Fragen einheitlich ausfällt. Unterschiedliche Antworten mögen auch daraus resultieren, daß es Staaten gibt, die die Pressefreiheit in ihrer Verfassung ausdrücklich gewährleisten (Deutschland, Portugal), Staaten, in denen die Pressefreiheit nur im Rahmen der allgemeinen Äußerungsfreiheit garantiert ist (Frankreich, Finnland, Irland) und Staaten, die keine geschriebene Verfassung kennen (Großbritannien).

Die Pressefreiheit hat sich in den Staaten der Europäischen Union traditionell als Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe entwickelt. Allgemein gilt ein weites Verständnis der Presse, das alle gedruckten Publikationen umfaßt. Einige Länder schließen allerdings die kommerzielle Werbung aus (Niederlande). In jüngeren Verfassungen wird das Verständnis der Pressefreiheit als eines Abwehrrechts ergänzt durch eine institutionelle Sichtweise. Es wird ein Schutz der freien Presse als Institution angenommen (z. B. in Deutschland und Griechenland).

Von immer größerer Bedeutung für unser Thema ist Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), auch wenn er die Pressefreiheit nicht ausdrücklich, sondern nur als Bestandteil der allgemeinen Äußerungsfreiheit (Mitteilungsfreiheit) schützt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat die besondere Bedeutung der Presse schon oft hervorgehoben, sieht in Art. 10 EMRK aber lediglich ein Abwehrrecht und keine institutionelle Garantie für die Presse verankert. Der Schutzbereich des Art. 10 EMRK umfaßt auch die Werbefreiheit, die Pressefreiheit somit auch den sog. Anzeigenteil, auch wenn dieser gegenüber Eingriffen weniger geschützt ist als der redaktionelle Teil.

Im Hinblick auf die Mitgliedstaaten der Europäischen Union ist im übrigen das Beihilfenregime der Art. 92 ff. des EG-Vertrages (EGV) zu beachten. Art. 92 Abs. 1 EGV verbietet bekanntlich wettbewerbsverfälschende staatliche Beihilfen an Unternehmen und Produktionszweige, die den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Bedeutung für eine Subventionierung der Presse kommt jedoch dem durch den Vertrag über die Europäische Union neu eingeführten Art. 92 Abs. 3 lit. d EGV zu. Nach ihm kann die Kommission Beihilfen zur Förderung der Kultur genehmigen, soweit sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft.

II. Rechtliche Zulässigkeit und Gebotenheit der staatlichen Unterstützung von Presseunternehmen

1. Das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland garantiert die Pressefreiheit ausdrücklich in Art. 5 Abs. 1 Satz 2. Die Vorschrift enthält sowohl ein Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe als auch eine Gewährleistung des Instituts der freien Presse. Rechtsprechung und Staatsrechtslehre obliegt die Aufgabe, den individualrechtlichen und den institutionellen Aspekt der Pressefreiheit sorgfältig aufeinander abzustimmen, um sicherzustellen, daß sie nicht miteinander in Widerspruch geraten, sondern einander sinnvoll ergänzen.

Die Meinungen darüber, ob eine Subventionierung der Presse wünschenswert ist, sind geteilt. Einerseits wird auf die Gefahren einer Zementierung des status quo und einer Abhängigkeit vom Staat im Gefolge einer Subventionierung hingewiesen. Andere Autoren meinen dagegen, Subventionen müßten nicht notwendigerweise zur Manipulation der Pressefreiheit durch den Staat führen. Sie könnten sogar zur Schaffung von publizistischen Gegengewichten - auch gegenüber dem Staat - führen.

Daß eine undifferenzierte Subventionierung der Presse im ganzen zulässig ist, wird wohl kaum mehr bestritten. Förderungsmaßnahmen, die den Wettbewerb zugunsten bestimmter Zeitungen verzerren, sind dagegen verfassungswidrig. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit staatlicher Subventionen für die Presse kommt dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 6. 6. 1989 richtungweisende Bedeutung zu. Danach sind staatliche Förderungsmaßnahmen für die Presse nur dann mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar, wenn jede Einflußnahme auf Inhalt und Gestaltung einzelner Presseerzeugnisse sowie Verzerrungen des publizistischen Wettbewerbs insgesamt vermieden werden. Denn Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG begründet im Förderungsbereich für den Staat eine inhaltliche Neutralitätspflicht, die jede Differenzierung nach Meinungsinhalten verbietet. Dieser Neutralitätspflicht des Staates entspricht auf seiten des Trägers der Pressefreiheit ein subjektives Abwehrrecht gegen die mit staatlichen Förderungsmaßnahmen etwa verbundenen inhaltslenkenden Wirkungen sowie ein Anspruch auf Gleichbehandlung im publizistischen Wettbewerb.

Ein Verstoß gegen die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Neutralitätspflicht liegt nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts allerdings nicht schon dann vor, wenn der Staat Förderungsmaßnahmen nicht unterschiedslos auf sämtliche unter die Pressefreiheit fallenden Druckerzeugnisse erstreckt. Die Vorschrift verbiete ihm nur, daß er den Inhalt der Meinungen oder die Tendenz von Presseerzeugnissen zum Förderungskriterium mache und sich auf diese Weise Einfluß auf den gesellschaftlichen Meinungs- und Willensbildungsprozeß verschaffe, der nach dem Willen des Grundgesetzes im Interesse der personalen Autonomie und des demokratischen Systems staatsfrei zu bleiben habe. Dagegen sei es ihm nicht von vornherein verwehrt, die Förderung an meinungsneutralen Kriterien auszurichten. Auf dieser Grundlage erachtet es das Bundesverfassungsgericht für zulässig, wenn der Staat bei der Förderung von Presseerzeugnissen zwischen publizistischen und außerpublizistischen Herausgabezwecken unterscheidet und nur Presseerzeugnisse fördert, die auf die Verbreitung von Meinungen und Informationen abzielen. Da die grundrechtliche Garantie der Pressefreiheit wie alle Garantien in Art. 5 Abs. 1 GG der freien individuellen Meinungsbildung diene, müsse die Erfüllung dieser Funktion auch ein zulässiges Kriterium für die Vergabe staatlicher Pressesubventionen sein. Publikationen, die weder eigene Meinungen äußern noch fremde Meinungen wiedergeben oder bei denen die Meinungsäußerung und Information außerpublizistischen Geschäftszwecken untergeordnet wird, genießen nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zwar ebenso wie die übrige Presse Freiheit von staatlicher Lenkung, können aber nicht notwendig denselben Anteil an staatlicher Förderung beanspruchen. Offen läßt das Bundesverfassungsgericht die Frage, ob Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG für jede staatliche Leistung an die Presse eine gesetzliche Grundlage (im weiteren Sinne) verlangt. Entscheidungen über Pressesubventionen können für die Verwirklichung der Grundrechte wesentlich sein und bedürfen demzufolge einer Regelung in einem formellen Gesetz, wenn mit der staatlichen Leistung entweder eine erhebliche Gefahr für die Staatsfreiheit und Kritikbereitschaft der Presse einhergeht oder wenn ohne eine solche Leistung die Aufrechterhaltung eines freiheitlichen Pressewesens nicht mehr gewährleistet ist. Es sind jedoch auch Subventionen möglich, bei denen derartige Gefahren nicht bestehen, z. B. wettbewerbsneutrale Förderungen wie die Ermäßigung von Gebühren im Postzeitungsdienst.

Ein Gebot direkter staatlicher Hilfen kann nach überwiegender Auffassung aus der institutionellen Garantie der Presse nicht hergeleitet werden. Die staatliche Verantwortung für Funktion und Bestand der Presse umfaßt nur die Verpflichtung, adäquate normative Rahmenbedingungen für ihre Funktionsfähigkeit bereitzustellen. Aktive Presseförderung in Form von indirekten Hilfsmaßnahmen zugunsten der Presse - Gebührenermäßigung im Postzeitungsdienst, umsatzsteuerliche Vergünstigungen - ist in Deutschland aber im wesentlichen als Beitrag zur Erhaltung des Bestands an Presseorganen und damit der Vielfalt der Presse konzipiert worden.

Die Förderung einzelner gefährdeter Zeitungen bleibt nach alledem im wesentlichen außerstaatlichen Institutionen wie den politischen Parteien, Gewerkschaften, Kirchen etc. überlassen.

2. Die die deutsche Rechtsdiskussion prägenden Fragen werden weitgehend - wenn auch mit unterschiedlicher Intensität - auch in den übrigen europäischen Ländern gestellt. Dabei wird erwartungsgemäß eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur staatlichen Unterstützung von Presseunternehmen um so zurückhaltender beurteilt, je mehr die Pressefreiheit im liberalen Sinne lediglich als individuelles Abwehrrecht verstanden wird. Umgekehrt führt die Anerkennung einer institutionellen Dimension des Grundrechts keineswegs zwangsläufig zur Annahme einer Förderungspflicht in finanzieller Hinsicht. Aber auch in Ländern, in denen eine staatliche Unterstützung der Presse nicht geboten ist, wird sie - in unterschiedlichen Formen - vielfach gewährt.

a) In Großbritannien werden die bürgerlichen Freiheiten als Abwehrrechte angesehen. Das gilt auch für die Pressefreiheit, die von der Freiheit der Meinungsäußerung mitumfaßt wird. Obwohl nicht zuletzt unter dem Einfluß der Europäischen Menschenrechtskonvention die Bedeutung von Meinungsäußerungs- und Pressefreiheit zunehmend anerkannt wird, sind direkte staatliche Hilfen oder Subventionen in jüngerer Zeit in Großbritannien kaum diskutiert worden. Trotz unsicherer Rentabilität der Zeitungsunternehmen, ja der Einstellung einer Reihe von Zeitungen, hat nie die Notwendigkeit bestanden, durch staatliche Hilfe das Überleben der Zeitungsindustrie zu sichern. Damit zeigt sich, daß auch das jeweilige sozio-ökonomische Umfeld (u. a. hohe Leserzahl) für die Frage, ob der Presse staatliche Unterstützung gewährt wird, von Bedeutung ist.

Die traditionelle Grundhaltung in Großbritannien ist die eines "Laissez-faire". Kennzeichnend für die Freiheit der Rede und Presse sind die Unabhängigkeit von staatlicher Kontrolle und staatlichem Einfluß. Im Fall der Presse wird diese Unabhängigkeit in erster Linie durch deren wirtschaftliche Freiheit und das Fehlen staatlicher Einmischung gesichert. Unternehmenskonzentrationen sind allein ein Thema des Wettbewerbsrechts. Ein anderes Konzept - das staatliche Maßnahmen zur Erhaltung der Pressevielfalt als wünschenswert ansähe - wäre denkbar, hat sich aber noch nicht allgemein durchsetzen können. Großbritannien kennt daher lediglich indirekte Hilfen im Bereich des Steuerrechts und beim Postzeitungsdienst.

Auch in Dänemark entspricht es der Verfassungstradition, die Pressefreiheit (§ 77 Verfassung des Königreiches Dänemark) ausschließlich unter dem Aspekt der Abwehr staatlicher Eingriffe, also als reines Abwehrrecht zu sehen. Der Garantie der Pressefreiheit wird daher keine staatliche Pflicht zur wirtschaftlichen Unterstützung finanziell schwächerer Verlage oder überhaupt zur Eindämmung faktischer und ökonomischer Gefahren für Meinungsvielfalt und freie Debatte entnommen. Man lehnt es vielmehr ausdrücklich ab, die Freiheit der Meinungsäußerung mit der Möglichkeit der Meinungsäußerung gleichzusetzen. Mit dem Geist der Verfassung und der Idee der Demokratie würde man es allerdings als nicht vereinbar ansehen, wenn der Gesetzgeber sich gegenüber Monopolisierungstendenzen so passiv verhielte, daß nur einige Verlage überleben könnten. Hierin sieht man aber auch in Dänemark ein wettbewerbsrechtliches, nicht jedoch ein grundrechtliches Problem.

Dänemark kennt denn auch keine direkten staatlichen Hilfen für Presseunternehmen. Dagegen gibt es eine Reihe indirekter Hilfen zur Erhaltung einer wirtschaftlich lebensfähigen Tagespresse. Staatliche Vergünstigungen existieren bei der Umsatzsteuer und den Postzustellungsgebühren.

Auch in der Schweiz enthält die Garantie der Pressefreiheit (Art. 55 Bundesverfassung) ihrem Ursprung nach ein reines Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe. Das Bundesgericht ist bei diesem Schutzzweck geblieben und verneint positive Leistungspflichten des Staates. Dagegen hat sich in einem Teil der neueren Lehre ein sog. (konstitutiv-)institutionelles Verständnis der Pressefreiheit herausgebildet, nach dem diese den Auftrag an den Staat umfaßt, positive Maßnahmen zu ergreifen, um das Bestehen einer wirtschaftlich und sozial unabhängigen Presse zu gewährleisten.

Obwohl die Festsetzung einer verfassungsrechtlichen Grundlage für eine direkte staatliche Presseförderung über Jahre diskutiert wurde, enthält der gegenwärtige Entwurf für die Totalrevision der Bundesverfassung keinen Presseförderungsartikel. Ein derartiger Artikel wurde auch von der Kartellkommission und den Verlegern abgelehnt. De lege lata existiert somit keine Grundlage für direkte Subventionen zugunsten der Presse, de lege ferenda ist auch keine Änderung dieser Politik zu erwarten. Indirekte Hilfen gibt es dagegen, so Vergünstigungen bei der Beförderung und Zustellung von Presseerzeugnissen und im Bereich des Steuerrechts.

Schließlich wird auch in Österreich die Pressefreiheit allein als individuelles Abwehrrecht geschützt (Art. 13 Staatsgrundgesetz - StGG - , Art. 10 EMRK). Eine institutionelle Garantie der Pressefreiheit kennt das Verfassungsrecht dagegen nicht. Sowohl in den Texten des Art. 13 StGG und des Art. 10 EMRK - die in Österreich im Verfassungsrang steht - als auch in der Entstehungsgeschichte und in sonstigen Verfassungsbestimmungen wird jeglicher Anhaltspunkt für eine institutionelle Dimension der Grundrechte der Medienfreiheit vermißt. Mangels einer entsprechenden Garantiewirkung der Pressefreiheitsgarantie lassen sich aus dieser keine Gewährleistungspflichten des Staates zugunsten der Presse ableiten. So ist auch ein an den Staat gerichtetes Gebot, zur Sicherung einer faktischen Meinungsvielfalt eine ausreichende Pressevielfalt zu erhalten und einer Pressekonzentration entgegenzuwirken, in der Verfassung nicht verankert. Es wird somit deutlich, daß der Grundrechtsgesetzgeber auch für den "Markt der Meinungen" darauf vertraut, daß der Marktmechanismus eine ausreichende Pluralität sichert.

Ebensowenig wie ein Handlungsgebot wird der Verfassung aber ein Handlungsverbot auf dem Feld der Sicherung von Meinungs- und Pressevielfalt entnommen. Einfachgesetzliche Maßnahmen im Interesse einer Vielfalt in der Presselandschaft sind mit Art. 13 StGG und Art. 10 EMRK grundsätzlich vereinbar. Sie haben sich allerdings im Rahmen des Gesetzesvorbehalts des Art. 10 EMRK zu bewegen. Um dem auch im internationalen Vergleich hohen Konzentrationsgrad der österreichischen Tagespresse entgegenzuwirken, hat man sich in Österreich für ein ausgebautes System direkter staatlicher Presseförderung entschieden. Die staatliche Unterstützung für Presseerzeugnisse erfolgt auf der Grundlage des Bundespresseförderungsgesetzes, das sowohl eine allgemeine als auch eine besondere Presseförderung kennt. Auch Instrumente indirekter Förderung einschließlich steuerlicher Begünstigungen finden Anwendung.

b) Die Anerkennung einer institutionellen Dimension der Pressefreiheit hat, wie bereits ausgeführt, keineswegs zwingend zur Folge, daß eine Pflicht des Staates zur Unterstützung von Presseunternehmen angenommen würde.

Als Beispiel mag zunächst Griechenland dienen: Der Pressefreiheitsartikel der griechischen Verfassung (Art. 14) schützt die Pressefreiheit sowohl als subjektives Grundrecht als auch als objektive institutionelle Garantie. Dennoch ist die staatliche Unterstützung von Presseunternehmen nicht geboten. Zulässig ist sie jedoch, allerdings nur, wenn und soweit sie die Freiheit und die demokratische Aufgabe der Presse nicht beeinträchtigt. Als direkte Hilfen erhalten Presseunternehmen öffentliche Darlehen zu günstigen Bedingungen, als indirekte Hilfen etwa vielfältige Steuervergünstigungen.

Auch die junge bulgarische Verfassung kennt eine Gewährleistung der Pressefreiheit (Art. 40), die nicht nur einen Schutz gegenüber staatlichen Eingriffen normiert, sondern darüber hinaus - offenbar im Sinne einer institutionellen Garantie - auf die Schaffung einer freien Presse zielt. Das Verhältnis beider Garantiegehalte zueinander ist noch nicht vollends geklärt. Jedenfalls gibt es kein besonderes Pressegesetz, das eine Subventionierung von Presseunternehmen vorschriebe. Allerdings existiert auch keinerlei normatives Verbot einer staatlichen Subventionierung - in welcher Form auch immer.

Die spanische Verfassung (Art. 20) beschränkt sich ebenfalls nicht auf einen Schutz der Presse vor staatlichen Eingriffen, sondern garantiert darüber hinaus die Existenz der freien Presse als einer sozialen Institution, die in einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft unverzichtbar sei. Staatliche Vorkehrungen gegenüber einer übermäßigen Pressekonzentration hält man aber derzeit für nicht erforderlich, wenn auch offenbar im Prinzip für rechtlich zulässig.

Zwar ist man in Spanien der Ansicht, daß eine übermäßige Konzentration schädlich sei, da sie einen informativen Pluralismus unmöglich mache, der die Basis jeder freien öffentlichen Meinungsbildung und damit den Grundstein jeder demokratischen Gesellschaft bilde. Dennoch sieht man eine staatliche Einmischung grundsätzlich als negativ an, weil sie die freie Eintwicklung des Marktes beeinträchtige, dem letztlich das Urteil über die Lebensfähigkeit (auch) von Presseerzeugnissen zu überlassen sei. Man ist davon überzeugt, daß mit einem Minimum an staatlicher Einmischung garantiert werden könne, daß Markt und Wettbewerb - und damit die Entscheidung des Bürgers - die Aktivitäten der Medienunternehmen zu regeln imstande seien. Aus diesen Gründen gibt es heute in Spanien keine direkte wirtschaftliche Unterstützung für Presseunternehmen. Lediglich steuerliche Vorteile werden ihnen eingeräumt.

In Irland ist die Pressefreiheit im Rahmen des Verfassungsartikels gewährleistet, der sich mit der Äußerungsfreiheit befaßt (Art. 40 Abs. 6 Nr. 1). Eine institutionelle Dimension des Grundrechtes ist nur in geringem Maße anerkannt. Direkte Unterstützungen für Presseunternehmen werden weder für ratsam noch für nötig gehalten. Von einem allgemeinen Starthilfeprogramm (Business Expansion Scheme), können aber auch Presseunternehmen profitieren. Indirekte Vergünstigungen sind von relativ geringer Bedeutung.

c) In nicht wenigen Ländern werden aus der Garantie der Presse als Institut weitergehende, zum Teil deutlich weiterreichende Unterstützungspflichten des Staates abgeleitet.

Betrachten wir insofern zunächst die Niederlande. In der Rechtsprechung wird der Pressefreiheit (Art. 7 Verfassung des Königreiches der Niederlande) hier neben der individualrechtlichen auch eine institutionelle Dimension zuerkannt. Die rechtlichen Konsequenzen, die sich daraus ergeben, sind zwar nicht ausdrücklich in besondere Regelungen, die die Presse beträfen, oder in einen bestimmten Verfassungsartikel aufgenommen. Die Presse als Institution wird in den Niederlanden aber durch den Umstand gesichert, daß der Staat bei seiner Medienpolitik von der Überzeugung geleitet wird, daß er einer entsprechenden Verpflichtung aus den Bürgerrechten nachkommt. Dies kommt auch im Mediengesetz zum Ausdruck, das ausdrücklich die Möglichkeit zur Unterstützung von Presseunternehmen regelt, um die Pressevielfalt aufrechterhalten und fördern zu können. Es wird somit eine staatliche Pflicht zur Unterstützung von Presseunternehmen angenommen. Dementsprechend werden finanzielle Hilfen gewährt und Vergünstigungen eingeräumt.

In Portugal wird die Institution einer freien Presse sogar ausdrücklich durch die Verfassung gesichert (Art. 38 Abs. 4 Verfassung der Republik Portugal). Als Konsequenz dieser Garantie wird dem Staat expressis verbis die Verpflichtung auferlegt, Presseunternehmen auf nichtdiskriminierende Weise zu unterstützen und ihre Konzentration zu verhindern. In Portugal werden daher Presseunternehmen auf gesetzlicher Grundlage finanziell durch den Staat unterstützt. Nicht rückzahlbare staatliche Hilfen werden etwa für den Vertrieb und für technologische Umstellungen gewährt. Indirekte Hilfen betreffen die Beförderung und Telekommunikation.

In Frankreich hat der Conseil constitutionnel der Vielfalt der politischen und allgemeininformierenden Tageszeitungen wiederholt einen hohen verfassungsrechtlichen Stellenwert beigemessen (Art. 11 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte von 1789). Er hat sich für eine Garantie der Institution der freien Presse ausgesprochen und dem Gesetzgeber die Pflicht auferlegt, bei Gefährdungen der Pressevielfalt einzuschreiten, sei es durch Vorkehrungen gegenüber einer zu großen Konzentration, sei es durch die Gewährung staatlicher Hilfen. Die mit der Verwirklichung solcher Maßnahmen verbundenen Gefährdungen der individuellen Meinungs- und Pressefreiheit, einschließlich der Unternehmerfreiheit im Bereich der Presse, werden in der französischen Staatsrechtslehre jedoch deutlich hervorgehoben. Es wird betont, daß das Gebot einer pluralistischen Ordnung der Presse nicht dazu führen darf, daß die Freiheit der Gründung neuer oder der Weiterentwicklung bereits existierender Zeitungen eingeschränkt und so die individualistische und liberale Konzeption der Pressefreiheit vermeintlichen Pluralismuserfordernissen geopfert wird.

Damit die Unterstützung der Presse durch den Staat im Hinblick auf die Erfordernisse der Pressefreiheit zulässig bleibt, bedarf sie einer rechtlichen Regelung. Es wird gefordert, für die staatliche Unterstützung einen auf Dauer angelegten rechtlichen Rahmen zu schaffen, um die Zeitungen vor einer Abhängigkeit von der jeweiligen Regierung zu bewahren. An einem solchen Rahmen fehlt es bisher, da die Presse fürchtet, bei einer grundlegenden Neuordnung der staatlichen Hilfen erlangte Vorteile zu verlieren. Ingesamt zeichnet sich in Frankreich die Unterstützung der Presse durch den Staat durch das Bemühen um eine Gleichbehandlung aller Zeitungen aus. Der Staat will alles tun, um seiner Neutralitätspflicht zu genügen. Die staatliche Hilfe unterscheidet daher sehr oft nicht zwischen den verschiedenen Kategorien von Zeitungen. Je indirekter die geleistete Hilfe ist, desto geringer sind die Anforderungen an den Inhalt der Publikation. Die direkten Subventionen stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Situation der Zeitungen. Sie werden in viel gezielterer Art und Weise vergeben als die indirekten. Unterstützt werden namentlich Zeitungen mit geringen Werbeeinnahmen.

d) Die staatliche Unterstützung von Presseunternehmen zur Wahrung der presserechtlichen Meinungsvielfalt bzw. der Vielfalt der Informationsquellen und damit zur Sicherung der Institution der freien Presse kennen ferner etwa Schweden, Finnland, Italien und Luxemburg. In Luxemburg beispielsweise wurde 1976 durch Gesetz ein System direkter staatlicher Hilfen eingeführt, damit über die Garantie der Freiheit der Presse hinaus auch die tatsächliche Möglichkeit, von dieser Freiheit Gebrauch zu machen, gesichert wird.

III. Notwendigkeit staatlicher stützender Vorkehrungen zur Erhöhung der realen Verbreitungschancen kleinerer Presseunternehmen/Beschränkung der Verbreitungsfreiheit für größere Unternehmen

1. Bulgarien ist offenbar das einzige europäische Land, in dem keinerlei direkte oder indirekte staatliche Unterstützung für Presseunternehmen besteht. Eine zwangsweise Beschneidung der Verbreitungsfreiheit größerer zugunsten kleinerer Unternehmen wäre rechtlich ausgeschlossen. Eingriffe in den freien Wettbewerb der Presseerzeugnisse erfolgen nur bei Wettbewerbsverstößen.

2. Wie dargestellt, halten alle erwähnten Länder indirekte, die meisten darüber hinaus auch direkte Maßnahmen zur Förderung der Presse insgesamt für zulässig und praktizieren - mit Ausnahme Bulgariens - die ersteren auch ausnahmslos und, soweit sie die zweitgenannten für zulässig halten, häufig auch diese. An einer selektiven Unterstützung kleinerer Presseunternehmen fehlt es aber vielfach.

In Deutschland würden staatliche Finanzhilfen die Chancen kleinerer Zeitungen ohne Zweifel spürbar verbessern. Das Bundesverfassungsgericht hält aber gerade nicht nur im Falle der Existenzgefährdung eine Subventionierung von Presseunternehmen für zulässig. Aus der Bedingung, daß Verzerrungen des publizistischen Wettbewerbs vermieden werden müßten, und der Verneinung einer Wettbewerbsverzerrung für den im Jahre 1989 konkret zu entscheidenden Fall, weil "alle Druckschriften, die gleichartige Zwecke verfolgen und deswegen in einem Konkurrenzverhältnis stehen können, auch in gleicher Weise behandelt" würden, könnte sogar geschlossen werden, daß die Förderung allein von existenzgefährdeten Presseunternehmen unzulässig sein soll, weil auch sie in die publizistische Konkurrenzlage eingreift. Bereits vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurde von einem Teil der Staatsrechtslehre die Zulässigkeit einer Pressesubventionierung an die Voraussetzung geknüpft, daß eine wesentliche Störung der wirtschaftlichen Auslesemechanismen vermieden werde.

Auf der anderen Seite ist in Rechnung zu stellen, daß es nach den oben wiedergegebenen Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts dem Staat "nicht von vornherein verwehrt" ist, die Subventionierung der Presse "an meinungsneutralen Kriterien auszurichten". Auch ist einzuräumen, daß eine Differenzierung der Pressesubventionierung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit eben keiner Differenzierung nach Meinungsinhalten bedeuten würde. Daraus könnte man schließen, daß eine selektive Subventionierung lediglich von umsatz- und wirtschaftsschwächeren Presseunternehmen verfassungsrechtlich zulässig wäre. Eine solche selektive Subventionierung, die wohl regelmäßig kleineren Unternehmen zugute käme, ließe sich möglicherweise als Ausdruck der Berechtigung des Staates begreifen, Maßnahmen zur Erhaltung und Förderung des Instituts freie Presse zu ergreifen. Demgegenüber läßt sich meines Erachtens jedenfalls nicht einwenden, daß selektive Förderungsmaßnahmen zwar die Existenzfähigkeit sichern könnten, aber gleichzeitig den kleinen Unternehmen ihre Unabhängigkeit und Freiheit nähmen. Dieser Gefahr könnte man durch eine adäquate gesetzliche Ausgestaltung der Förderung begegnen.

Insgesamt bleibt festzuhalten, daß die Zulässigkeit selektiver Fördermaßnahmen in Deutschland umstritten ist. In der Praxis sind keine Privilegien allein für wirtschaftlich schwächere Presseunternehmen vorgesehen. Eine staatliche Beschränkung der Verbreitungsfreiheit einschließlich einer Begrenzung der Vertriebsgebiete für größere Zeitungen würde grundsätzlich gegen die Grundrechte der Eigentums-, Gewerbe-, unternehmerischen Presse- und Informationsfreiheit verstoßen.

Auch Griechenland kennt keine Unterstützung allein kleinerer Presseunternehmen. Existierende staatliche Unterstützungsmaß-nahmen, z. B. Steuerbefreiungen, kommen allen Presseunternehmen zugute. Im übrigen verbleibt es bei der allgemeinen Gesetzgebung zum Schutz des freien Wettbewerbs. Die zwangsweise Beschneidung der Verbreitungsfreiheit größerer Zeitungen wäre verfassungswidrig. Ebenso gibt es in Spanien keine spezifische Unterstützung für kleinere Presseunternehmen. Gerade auf lokaler und regionaler Ebene sind auch kleinere Unternehmen wirtschaftlich erfolgreich. Auch Dänemark kennt keine rechtlichen Regelungen zur Unterstützung speziell kleinerer Presseunternehmen oder Möglichkeiten für staatliche Eingriffe zugunsten kleinerer Unternehmen. Gewisse staatliche Vergünstigungen (Umsatzsteuer, Postzustellungsgebühren) kommen allen Presseerzeugnissen zugute.

In Irland ist man sich zwar der Schwierigkeiten kleinerer Presseunternehmen bewußt, sieht aber keinen Grund, ihre Wettbewerbssituation durch staatliche Hilfen zu erleichtern. Die einzige Zeitung, die direkt unterstützt wird, ist eine irischsprachige Wochenzeitschrift. Dies liegt daran, daß nach der irischen Verfassung (Art. 8 Abs. 1) die irische Sprache als die Nationalsprache erste Amtssprache ist.

An Maßnahmen zum Schutz gerade kleinerer Unternehmen fehlt es schließlich in der Schweiz (jedenfalls auf Bundesebene), in Großbritannien und in Finnland.

3. Es gibt aber auch eine Reihe von Ländern, in denen man der Auffassung ist, daß kleinere Zeitungen ohne staatliche Unterstützung nicht existieren könnten. Auch soweit man in diesen Ländern kleinere Unternehmen mehr oder weniger gezielt fördert, besteht jedoch eine weitreichende Einigkeit darüber, daß es nicht zulässig ist, die Verbreitungsfreiheit anderer Presseorgane zwangsweise zu beschneiden.

In den Niederlanden kann der "Business Fund for the Press" Presseorgane finanziell in Form von Krediten und Krediterleichterungen unterstützen, wenn die Weiterführung oder die Geschäftsaufnahme eines Pressebetriebs gefährdet oder unmöglich ist. Dies führt dazu, daß eine Kreditvergabe möglich ist, um gerade die Vertriebs- und Absatzmöglichkeiten kleinerer Unternehmen zu verbessern. Aus der Rechtsprechung läßt sich jedoch entnehmen, daß es nicht erlaubt ist, die Verbreitungsfreiheit größerer Unternehmen zu beschneiden, um die Verbreitungschancen kleinerer Unternehmen zu erhöhen.

In Österreich wären viele kleinere Zeitungen und Zeitschriften ohne staatliche Förderung wirtschaftlich kaum überlebensfähig. Von der Warte dieser Zeitungsunternehmen aus betrachtet bedarf es daher durchaus direkter und indirekter unterstützender staatlicher Maßnahmen, um ihre realen Verbreitungschancen zu erhöhen; um ihnen also etwa eine entsprechende Auflage oder Werbung zu ermöglichen oder sie in die Lage zu versetzen, ein entsprechend attraktives Angebot zu schaffen, etwa durch den Einsatz von Auslandskorrespondenten u. ä. Elemente einer Förderung gerade kleinerer Unternehmen sind im Rahmen der sog. besonderen Presseförderung insofern vorhanden, als für die Förderung nur Tageszeitungen in Frage kommen, die keine marktbeherrschende Stellung haben und deren Herausgeber oder Verleger nicht auch Annoncezeitschriften in bedeutenderem Umfang herausgibt. Aus verfassungsrechtlicher Sicht wird bezweifelt, ob es staatlicher Förderungsmaßnahmen wirklich bedarf. Es wird eingewandt, daß auch eine größere Anzahl selbständiger publizistischer Einheiten kein Garant für Meinungsvielfalt und die Wahrnehmung publizistischer Verantwortung sei, ferner, daß die verfassungsrechtliche Notwendigkeit von Maßnahmen zur Erhaltung einer diversifizierten Eigentümerstruktur am Pressemarkt erst in einer Gefahrensituation anzunehmen sei, an der es fehle.

Eine zwangsweise Beschneidung der Verbreitungsfreiheit von Presseerzeugnissen zugunsten der Verbreitungschancen kleinerer Medienunternehmen gibt es in Österreich nicht. Maßnahmen zur Begünstigung einzelner Presseunternehmer auf Kosten der Verbreitungsfreiheit anderer wären nicht anders als in Deutschland im Hinblick auf die Grundrechte der Eigentums- und Erwerbsfreiheit bzw. auf den Gleichheitssatz und die medienunternehmerische Pressefreiheit verfassungsrechtlich unzulässig.

Für Frankreich wurde bereits hervorgehoben, daß die direkten Subventionen in unmittelbarem Zusammenhang mit der wirtschaftlichen Situation der Zeitungen gewährt werden. Dabei spielen namentlich geringe Werbeeinnahmen bzw. geringe Einnahmen aus Kleinanzeigen eine Rolle. Die Unterstützung etwa für nationale Tageszeitungen ist zudem davon abhängig, daß Auflagenhöhe und Verbreitung gewisse Grenzen nicht überschreiten (Auflage: 250.000 Exemplare; Verbreitung: 150.000 Exemplare). Im Ergebnis ist es so, daß die am stärksten in ihrer Existenz gefährdeten Zeitungen, die besonders engagierten und profilierten kleineren Zeitungen, tatsächlich nur auf Grund der zahlreichen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen überleben können. Doch wird aus rechtlicher Warte kritisiert, daß die staatlichen Unterstützungsmaßnahmen in ihrer Gesamtheit einen egalisierenden Charakter haben. Was eine erzwungene Reduzierung der Verbreitung von Presseprodukten zum Schutz kleinerer Unternehmen betrifft, so wäre sie nach der französischen Rechtsprechung verfassungsrechtlich unzulässig.

Auch Schweden kennt staatliche Unterstützungsmaßnahmen, von denen gerade kleinere Presseunternehmen (Zeitungen in nachrangiger Wettbewerbsposition) profitieren. Bei einer Reihe dieser Unternehmen machen die staatlichen Leistungen einen beträchtlichen Teil des Gesamteinkommens aus. Die Auswirkungen dieser Unterstützungen auf den Wettbewerb werden aus rechtlicher Sicht problematisiert. Die zwangsweise Beschneidung der Verbreitungsfreiheit größerer Publikationsorgane zugunsten der Verbreitungschancen kleinerer Presseunternehmen wäre wohl auch in Schweden verfassungsrechtlich unzulässig. In Luxemburg sieht man ebenfalls eine direkte staatliche Unterstützung vor allem als notwendig an, um das Überleben kleinerer Presseunternehmen zu garantieren.

4. In diesem Zusammenhang ist noch einmal auf die Bedeutung des Beihilfenregimes für EG-Mitgliedstaaten einzugehen. Gerade für die kleineren Presseunternehmen ist von Bedeutung, daß die Kommission in ihren 1992 veröffentlichten Leitlinien für Beihilfen an kleine und mittlere Unternehmen - mit der Begründung, daß nicht alle Beihilfen spürbare Auswirkungen auf den zwischenstaatlichen Handel und Wettbewerb haben - eine "Bagatellgrenze" von 50.000 ECU pro Unternehmen und während einer Dreijahresperiode festgesetzt hat. Unterhalb dieser Grenze können alle Mitgliedstaaten auf die Notifizierung von Beihilfeprogrammen an die Kommission verzichten. Diese Notifizierung ist ansonsten zwingend vorgesehen. In der Regel sind alle nicht durch die Kommission ausdrücklich genehmigten Beihilfen wegen der unmittelbaren Wirkung von Art. 93 Abs. 3 Satz 3 EGV illegal. Bei lokalen Zeitungen ist allerdings bereits die Anwendbarkeit von Art. 92 EGV zweifelhaft, wenn sich ihr Verbreitungsgebiet auf einen Mitgliedstaat beschränkt.

IV. Fonds zur Unterstützung bestimmter Zeitungszweige

In nur wenigen Ländern wurde spezielle Fonds eingerichtet, um bestimmte Zeitungszweige zu unterstützen.

In Deutschland bestehen zur Zeit keine Fonds. Ihre Einrichtung ist derzeit auch nicht geplant. Frühere Pläne in dieser Richtung, etwa mit dem Ziel einer Anpassungsförderung oder einer Dauersubventionierung zur Erhaltung von Zeitungen in nachrangiger Wettbewerbsposition, sind aufgegeben worden.

In Österreich sieht das Gesetz über die Förderung politischer Bildungsarbeit und Publizistik im Rahmen der Parteienfinanzierung eine Förderung von Zeitschriften mit politischer, kultureller oder weltanschaulicher Schwerpunktsetzung aus Bundesmitteln vor. Der in den Niederlanden bestehende "Business Fund for the Press" wurde bereits erwähnt. Er hat das Ziel, durch die finanzielle Unterstützung von Presseorganen die Pressevielfalt zu erhalten und zu fördern, soweit es für die Information und Meinungsbildung wichtig ist. Neben diesem "Business Fund" gibt es noch einen Fonds für bestimmte journalistische Projekte.

In Schweden gibt es offenbar einige Fonds aus privaten Vermächtnissen zur Förderung wissenschaftlicher und kultureller periodischer Druckschriften. In Italien existiert ein Fonds, der Zeitungsunternehmen, Verlagsgesellschaften für Periodika, nationale Presseagenturen, Vertriebsagenturen für Zeitungen und Zeitschriften, aber auch Buchverlage unterstützen soll. Das Ziel ist, die Produktivität und Wirtschaftlichkeit zu verbessern.

In Frankreich gibt es einen staatlichen Fonds zur Unterstützung des Vertriebs von Zeitungen im Ausland. Die Mittel für diesen Fonds sind unlängst erheblich gekürzt worden.

V. Indirekte Vergünstigungen

Ein Blick auf die europäische Presselandschaft zeigt eine Fülle verschiedenartiger heute praktizierter Formen indirekter Vergünstigungen.

1. Nichtsteuerliche Vergünstigungen

a. Verbilligter Transport von Presseerzeugnissen (insbesondere Postzeitungsdienst)

Hier handelt es sich um traditionelle Hilfen, die nahezu in allen Staaten Europas seit langem üblich sind oder zumindest waren. Ermäßigte Tarife für die Presse gelten fast überall bei der Beförderung von Presseerzeugnissen durch die Post (Postzeitungsdienst), in einigen Fällen auch beim Eisenbahntransport und beim Lufttransport.

aa) Der Postzeitungsdienst beinhaltet, daß die Zustellung bestimmter Presseerzeugnisse mit geringeren Gebühren gegenüber dem Normalvertrieb belegt ist, und gewährleistet somit, daß der Bezug von Zeitungen und Zeitschriften im Abonnement an jedem Ort erschwinglich ist. Er wird teilweise durch sog. Quersubventionen aus anderen Postunternehmensbereichen wie dem Briefdienst finanziert, da er in der Regel nicht kostendeckend ist. Auf diese kostengünstige Infrastruktur sind neben Fachzeitschriften vor allem überregionale Zeitungen angewiesen. Ermäßigte "Pressetarife" sind also von entscheidender Bedeutung für die Printmedien. Die Zusammenarbeit zwischen Post und Verlagsindustrie hat daher auch schon eine lange Tradition. Die Einführung von Vorzugsgebühren in nahezu allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union erfolgte, um die Pressevielfalt zu fördern. Die Höhe der Sondergebühren ist dabei sehr unterschiedlich.

Die Postzeitungsdienste sind von der Europäischen Kommission in der Vergangenheit nicht grundsätzlich angegriffen worden. Allerdings hatten die Mitgliedstaaten darauf zu achten, daß die ermäßigten Tarife nicht nur für ihre eigenen Printerzeugnisse galten. Neuerdings werden die nationalen Postzeitungsdienste durch die Bestrebungen der Kommission bezüglich der Entwicklung des Binnenmarktes für Postdienste gefährdet. Nach den Vorstellungen der Kommission soll in der Gemeinschaft hinsichtlich der Beförderung von Presseerzeugnissen freier Wettbewerb herrschen. Das führt zu der Forderung, die sog. Quersubventionen aus dem der Post weiterhin vorbehaltenen Monopolbereich in den nichtreservierten Bereich der Beförderung von Presseerzeugnissen auszuschließen bzw. schrittweise abzubauen. Die Kommission schlägt daher vor, der Verlagsindustrie statt Vorzugsgebühren der Post anderweitige staatliche Hilfen, namentlich staatliche Direktsubventionen, zu gewähren. Die Verlage lehnen dies als Gefährdung der Unabhängigkeit der Presse ab.

bb) Länder, in denen Transportkosten heute nicht (mehr) subventioniert werden, sind Finnland und Bulgarien.

In Deutschland gehört die Begünstigung der periodischen Presse im Rahmen des Postzeitungsdienstes zu den traditionellen Aufgaben des Postwesens. Sie wurde in der Literatur durchgängig als unproblematisch angesehen. Dem ist auch das Bundesverfassungsgericht im Jahre 1989 gefolgt, indem es allgemeine Grenzen möglicher Fördermaßnahmen vor allem durch den Bezug auf die staatliche Neutralitätspflicht markiert hat. Da der Postzeitungsdienst einen nicht unerheblichen Verlustposten darstellte, hat die inzwischen privatisierte Post 1995 ihre Tarife für den Postzeitungsdienst erhöht, was zu heftigen Protesten des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger geführt hat. Die Deutsche Post AG vertritt heute die Auffassung, daß wegen der durch die Postreform geänderten Verhältnisse auch im Postzeitungsdienst kostendeckende Preise erreicht werden müssen oder ein anderer Subventionsgeber das Defizit auszugleichen habe.

Auch in Frankreich kennt man ermäßigte postalische Tarife. Daneben gewähren die französischen Staatsbahnen (S.N.C.F.) und einige Luftverkehrsunternehmen den Herausgebern von regelmäßig erscheinenden Publikationen verbilligte Transporttarife; der Einnahmenausfall wird dem Unternehmen vom Staat ersetzt.

In den Niederlanden sind die Sondertarife für Beförderung von Presseerzeugnissen durch Post und Bahn in der jüngeren Vergangenheit deutlich abgebaut worden, um einen größeren Kostendeckungsgrad zu erreichen. Ermäßigte Postgebühren gibt es auch in Irland. Sie spielen aber keine große Rolle, da Zeitungen nur in geringem Umfang mit der Post versendet werden. Besondere Transportbedingungen für Zeitungen, die mit der staatlichen Eisenbahn befördert werden, gibt es nicht.

Demgegenüber spielen günstigere Transportgebühren in Österreich und Italien eine große Rolle. Tarifermäßigungen für die postalische Beförderung gibt es ferner in der Schweiz, Großbritannien, Luxemburg, Dänemark, Griechenland und Portugal. In Schweden lassen sich tarifliche Sonderabsprachen zwischen der privatisierten, aber bisher noch im Eigentum des Staates befindlichen Post und einzelnen Kunden nicht ausschließen. Hervorzuheben ist, daß der Kreis der Tarifbegünstigten in den verschiedenen Ländern variieren kann.

b. Verbilligte Nachrichtenübermittlung

Ermäßigungen der Telefon- und Telegrafentarife kennen z. B. Italien und Portugal.

Zum Teil subventioniert der Staat die Nachrichtenagenturen, um auf indirekte Weise der Presse eine verbilligte Nachrichtenbeschaffung zu sichern (Italien). In Frankreich ist die Nachrichtenagentur "France-Presse" gesetzlich verpflichtet, auf alle Kunden den gleichen Tarif anzuwenden.

c. Verbilligung des Papierpreises

In Griechenland bestand früher Zollfreiheit für die Einfuhr von Zeitungspapier. In Frankreich ist allen Presseunternehmen ein einheitlicher Kaufpreis für Zeitungspapier garantiert, unabhängig davon, wie groß die abgenommene Menge ist.

d. Reisevergünstigungen für Journalisten

Reisevergünstigungen für Journalisten gibt es etwa in Portugal.

e. Staatliche Druck- und Anzeigenaufträge

In Deutschland spielt die Vergabe von Anzeigenaufträgen durch außerstaatliche Institutionen (politische Parteien, Gewerkschaften) eine nicht unerhebliche Rolle. Wünschenswert wäre eine Pflicht der Presse zur Aufdeckung derartiger Aufträge.

In Griechenland ist die Veröffentlichung von staatlichen Anzeigen und handelsrechtlichen Bekanntmachungen häufig so geregelt, daß sie einer Subventionierung der Presse gleich- oder nahekommt. Ein kürzlich erlassenes Gesetz ermächtigt zum Erlaß einer Präsidialverordnung über die Verteilung der staatlichen Werbung zwischen Privatpresse, Hörfunk und Fernsehen. In Luxemburg wird die Veröffentlichung staatlicher Bekanntmachungen durch die Zeitungen erklärtermaßen als Instrument der Presseförderung begriffen.

f. Journalistenausbildung

In Österreich können Vereinigungen, die sich der beruflichen Aus- und Fortbildung von journalistischen Mitarbeitern österreichischer Medienunternehmen widmen, Fördermittel erhalten. Auch in Portugal wird die Fachausbildung von Journalisten subventioniert. Auf diese Weise wird mittelbar die Presse selbst gefördert.

2. Erweiterung der indirekten Vergünstigungen auf den steuerrechtlichen Bereich

a. Umsatzsteuer

In den meisten Ländern Europas ist die Presse entweder ganz von der Umsatzsteuer befreit oder doch umsatzsteuerrechtlich erheblich begünstigt. Dabei erstreckt sich in einigen Ländern die Begünstigung nur auf den Vertrieb, nicht aber auf das Anzeigengeschäft. Keine derartige steuerrechtliche Begünstigung gibt es in Bulgarien.

In Großbritannien besteht für Zeitungen eine völlige Befreiung von der Umsatzsteuerpflicht. Wiederholte Versuche, diese Befreiung zu beseitigen, sind bisher gescheitert, wenn auch manchmal recht knapp. Auch in Dänemark wird der Verkauf von Presseerzeugnissen nicht mit Umsatzsteuer belegt. In Finnland sind die Abonnementeinnahmen der Zeitungsunternehmen von der Umsatzsteuer befreit. Der Verkauf von Einzelnummern wird dagegen besteuert. Auch Griechenland sieht Umsatzsteuerbefreiungen für die Lieferung und den Vertrieb von Zeitungen und Zeitschriften durch Agenturen sowie Zeitungsverkäufer und sonstige Einzelhändler vor, soweit sie durch Vertriebsagenturen befördert werden.

In Schweden waren bis einschließlich 1995 Tageszeitungen, nicht aber periodische Druckschriften, von der Umsatzsteuer befreit. Eine solche Steuer ist erst zu Beginn des Jahres 1996 in Höhe von 6 % eingeführt worden. Dabei ist zu berücksichtigen, daß für die Lieferung von Waren und für Dienstleistungen die Steuer normalerweise 25 % und für die meisten Arten von Lebensmitteln 12 % beträgt. Auch in den Niederlanden war die Presse hinsichtlich der Abonnement- und der Anzeigeneinnahmen traditionell von der Umsatzsteuer befreit, weil der Zeitungsbezug zum existenznotwendigen Bedarf gezählt wurde. Als 1969 die Mehrwertsteuer eingeführt wurde, befand sich die Presse in einer schlechten wirtschaftlichen Lage, so daß für den Vertrieb von Zeitungen an Abonnenten keine Mehrwertsteuer erhoben wurde. 1979 wurde ein Steuersatz von 4 % eingeführt; heute beträgt er 6 %.

In Frankreich ist der Umsatzsteuersatz unter bestimmten Voraussetzungen auf 2,1 % reduziert, in Luxemburg auf 3 %, während der normale Steuersatz 15 % beträgt. In Italien beläuft sich der Umsatzsteuersatz auf 4 %, in Deutschland auf 7 % bei einem allgemeinen Umsatzsteuersatz von 15 %, in Spanien ebenfalls auf 7 %, in Österreich auf 10 % bei einem Normalsteuersatz von 20 %. In Irland beträgt der Umsatzsteuersatz 12,5 % bei einem allgemeinen Steuersatz von 21 % und ist damit höher als in anderen europäischen Ländern.

Es liegt auf der Hand, daß eine Harmonisierung der Umsatzbesteuerung der Presse nur bei einer Harmonisierung auch der allgemeinen Umsatzsteuersätze denkbar ist.

b. Sonstige Steuern

In der Schweiz werden über Mehrwertsteuervergünstigungen hinaus in den einzelnen Kantonen Steuererleichterungen gewährt, die meist unter dem Titel der Förderung strukturschwacher Betriebe laufen. In Frankreich sind alle Herausgeber von regelmäßig erscheinenden Zeitungen von der "taxe professionnelle" (Gewerbesteuer) befreit, daneben gibt es für einige Kategorien von Zeitungen Begünstigungen durch die Zulassung bestimmter Abzüge vom zu versteuernden Gewinn (Investitionskosten). In Griechenland existieren Einkommensteuervergünstigungen für Autoren, aus denen auch Redakteure Nutzen ziehen.

Nur bedingt passen in den Rahmen der hiesigen Erörterung die in einigen Ländern erhobenen "Anzeigensteuern", mit denen die unterschiedlichsten Ziele verfolgt werden:

In Griechenland gibt es eine sog. Anzeigenabgabe. Diese Abgabe wird sozusagen als "drittnützige Steuer" zugunsten der Sozialversicherung der Redakteure von den Anzeigenkunden der Zeitungen erhoben. In manchen österreichischen Bundesländern wird eine indirekte Presseförderung dadurch betrieben, daß ganz oder teilweise auf die an sich zu zahlende Anzeigenabgabe verzichtet wird. Eine spezielle, von den Inserenten zu zahlende Anzeigensteuer gibt es auch in Schweden. Sie steigt in folgender Weise progressiv an: Während Zeitungen mit geringeren Einnahmen aus Anzeigen die Steuer nicht abzuführen brauchen, steigt die Steuer, je mehr Einnahmen erzielt werden. Kleinere Zeitungen werden so begünstigt. Die Diskussion über die Ausgestaltung der Anzeigensteuer hält an.

VI. Ergebnis

Bereits der gegebene kursorische Überblick über die Presseförderung in Europa dürfte eines klar gemacht haben: In Europa ist unabhängig von einer entsprechenden verfassungsrechtlichen Verpflichtung die Meinung weit verbreitet, daß Pressehilfen zu gesellschaftspolitisch sinnvollen Ergebnissen führen und zur Erhaltung der Vielfalt der Presse geeignet sind. Daß dieses Ergebnis nur durch gezielte und differenzierte Maßnahmen erreicht werden kann, wird nur von einigen Staaten angenommen.

Es hat sich gezeigt, daß die Fülle der im Rahmen einer staatlichen Presseförderung zu lösenden rechtlichen, wirtschaftlichen und publizistischen Probleme außerordentlich groß ist. Das kann angesichts unterschiedlicher verfassungsrechtlicher, aber auch differerierender gesellschaftlich-ökonomischer Rahmenbedingungen und höchst unterschiedlicher Förderinstrumente und nicht zuletzt angesichts des unterschiedlichsten Einsatzes dieser Instrumente in den einzelnen Ländern nicht anders sein.

Zum Teil muten die Förderinstrumente, auf die man verfallen ist, geradezu exotisch an. Auf der anderen Seite schält sich bei der vergleichenden Betrachtung heraus, daß bestimmte Fördermodelle nahezu allgemein Verwendung finden. Der Versuch einer Harmonisierung müßte hier ansetzen. Ein auf Dauer Erfolg versprechendes ganzheitliches Konzept einer Presseförderung ist allerdings bisher noch nicht gefunden.