Aufgabengerechte Finanzierungsstruktur im Bundesstaat

Professor Dr. Rudolf Wendt

Vortrag:

Aufgabengerechte Finanzierungsstruktur im Bundesstaat

Herr Vorsitzender,

meine Damen,

meine Herren,

I. Einführung

ich weiß nicht, ob es richtig ist, wenn behauptet wird, daß die Zeiten eines stetigen wirtschaftlichen Wachstums endgültig vorbei seien. Ich bin eigentlich nicht so pessimistisch. Man muß allerdings einräumen, daß die vom Bundeswirtschaftsministerium unverdrossen wiederholten Ankündigungen, jetzt habe die Wirtschaft wieder Tritt gefaßt und der Konjunkturmotor springe wieder an, sich bislang immer wieder als verfrüht erwiesen haben. Einer Sache bin ich mir aber sicher: Auch wenn die Zeichen in der Wirtschaft wieder auf Wachstum stehen und die Steuerquellen wieder kräftiger sprudeln, werden sich die Bedingungen politischen und finanzpolitischen Handelns gründlich verändert haben. Auch wenn der Bürger und die Akteure der Politik in Bund, Ländern und Kommunen sich über Jahrzehnte an eine stetige Steigerung staatlicher und kommunaler Leistungserbringung gewöhnt haben: Sie werden sich auf diesen Wandel einstellen müssen. Die Finanzpolitik ist in Deutschland längst an einem Punkt angelangt, an dem die Überforderung aller öffentlichen Haushalte durch die traditionell erfüllten Aufgaben offenkundig ist. Die Gründe dafür liegen auf der Hand: der überhöhte Zukunftsoptimismus der vergangenen Jahre, die Anforderungen des deutschen Einigungsprozesses, der Wegfall des "Eisernen Vorhangs" und die globalen weltwirtschaftlichen Entwicklungen, die auf den Standort Deutschland durchschlagen. Nicht von ungefähr besteht daher ein weitgehender Konsens über die Notwendigkeit einer umfassenden Konsolidierung, um Spielräume für eine zukunftsgestaltende Politik wiederzugewinnen.

Längst wissen alle, daß die Einnahmen der öffentlichen Hand kaum mehr zu steigern sind. Bei einer Staatsquote von mehr als 50 % dominiert im Grunde bereits die Staatswirtschaft gegenüber der Marktwirtschaft. In weiten Bereichen sind private und marktwirtschaftliche Handlungsprozesse außer Kraft gesetzt. In einer Zeit, in der der Staat - wie das Bundesverfassungsgericht bestätigt - die Besteuerungslast an die Belastungsobergrenze herangeführt hat, ist nicht die Erhöhung der Steuern, sondern eine kräftige Senkung der Steuersätze das Gebot der Stunde; nur so ist es möglich, die von der hohen Abgabenlast ausgehenden falschen Anreize für Unternehmen und private Haushalte zu verringern und im internationalen Standortwettbewerb mitzuhalten. Der Weg in eine immer weiter gehende Staatsverschuldung stößt auf die vom Bundes- und Landesverfassungsrecht errichteten Verschuldungsbarrieren. Das weiß man heute nicht nur als Neu-Saarländer. Vor noch gar nicht langer Zeit glaubte man, in der privaten Finanzierung öffentlicher Projekte die ideale Alternative zur staatlichen Finanzierung gefunden zu haben. Aber auch dieser Weg hat sich nicht als "Königsweg", sonder eher als dornenreich erwiesen und einen Teil seiner Faszination eingebüßt. Er bietet kein Allheilmittel gegen die Finanznöte der öffentlichen Hand.

Was tut die öffentliche Hand in dieser Situation? In einer Situation, wohlgemerkt, in der sie die für nötig gehaltenen finanziellen Mittel nicht mehr von außen - dem steuerstaatlichen Gegenüber, nämlich dem Bürger und der Wirtschaft - bekommen kann? In einer Situation zudem, in der jeder der öffentlichen Aufgabenträger sich feierlich, ja begeistert und vor allem publikumswirksam zur Notwendigkeit eines "schlankeren" Staates bekennt, Sparmöglichkeiten aber nur bei anderen zu sehen vermag. Die eigenen Aufgaben hält man jedenfalls für unverzichtbar - und könnte sich oft auch gar nicht von ihnen trennen, selbst wenn man es wollte: So vor allem, wenn die Aufgabenwahrnehmung durch den Gesetzgeber einer anderen Ebene festgeschrieben ist. Es ist aber nicht schwer vorauszusagen, was passieren wird. Die öffentlichen Aufgabenträger werden sich nach innen, gegeneinander wenden und sich gegenseitig das Leben schwer machen. Und genau das ist seit Jahren zu beobachten. Angesichts des Umstandes, daß die öffentlichen Mittel zumindest in Relation zu den Aufgaben, zum Teil aber auch absolut knapper werden, nehmen die Verteilungskämpfe um Finanzmittel zwischen Bund, Ländern, Kreisen und Gemeinden zu. Es wird nicht mehr jede von dritter Seite politisch getroffene Entscheidung hingenommen. Immer häufiger wird nach prozessualen Mitteln und Wegen gesucht, um die eigene finanzielle Lage im Verhältnis zu den wahrzunehmenden Aufgaben zu verbessern und damit Gestaltungsspielräume zu gewinnen oder zu sichern. Dafür lassen sich z. B. die beiden Verfahren zum bundesstaatlichen Finanzausgleich anführen. In der jüngeren Zeit häuft sich die Anrufung der Gerichte, insbesondere durch Kreise und Gemeinden, um eine finanzielle Mindestausstattung einzufordern, die Übertragung von Aufgaben ohne Kostenausgleich abzuwehren oder Kostenerstattungsansprüche geltend zu machen.

Ob hier nun bereits vor den Gerichten gefochten wird oder man sich vorerst nur auf die Vergabe verfassungsrechtlicher Gutachten beschränkt: das Bild, das sich derzeit bietet, könnte vielfältiger und farbiger nicht sein - und bietet dem, der an der einen oder anderen Stelle selbst involviert ist, reichhaltiges Anschauungsmaterial. Die Kommunen wehren sich gegen die immer wieder unternommenen Versuche des Bundes, die Arbeitslosenhilfe auf dem Weg einer Änderung des Arbeitsförderungsgesetzes zeitlich zu begrenzen - mit der Folge, daß anschließend Sozialhilfe gezahlt werden muß, die im Unterschied zur Arbeitslosenhilfe bekanntermaßen nicht aus dem Bundesportemonnaie, sondern von den Kreisen und kreisfreien Städten zu zahlen ist. Sie wehren sich gegen die im Rahmen der Bahnstrukturreform gesetzlich beschlossene Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs, soweit sie hier mit neuen finanziellen Lasten, die nicht abgegolten werden, rechnen müssen. Sie beklagen die bundesgesetzliche Verankerung eines Rechtsanspruchs des Bürgers auf einen Kindergartenplatz, für dessen Realisierung sie allein Investitionsmittel in Höhe von 21 Mrd. DM aufzubringen haben. Auch innerhalb der vielgerühmten "kommunalen" Familie herrscht nicht eitel Sonnenschein. Die Gemeinden ziehen gegen die Erhöhung der Kreisumlage zu Felde, weil sie ihren Gestaltungsspielraum gefährdet sehen. Auch der Bund steht nicht abseits. Er besinnt sich auf die bisher niemals praktizierte Regelung des Art. 104 a Abs. 5 GG, daß Bund und Länder "im Verhältnis zueinander für eine ordnungsgemäße Verwaltung haften". Hierauf gestützt klagt er erfolgreich Haftungsansprüche ein, gerade auch hier in Nordrhein-Westfalen. Wie Sie der Presse entnehmen konnten, haben schließlich erst vor einer Woche die Landesregierungen von Bayern und Baden-Württemberg erneut eine Änderung des Länderfinanzausgleichs gefordert.

II. Fragestellung

Meine Damen und Herren - keine Angst!- ich habe nicht vor, das Gesamtspektrum der damit angesprochenen Probleme zu behandeln. Ich möchte nur eine zentrale Frage herausgreifen, die einen Schwerpunkt der heute geführten Diskussion markiert. Die Frage danach, wer eigentlich die Kosten der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben auf den verschiedenen Ebenen unseres Gemeinwesens zu tragen hat - oder: richtigerweise tragen sollte. Denn wenn auf der einen Seite die Einnahmen einer Körperschaft nicht mehr gesteigert werden können und auf der anderen Seite die Rückführung der eigenen Aufgaben und Ausgaben schwer fällt oder - weil die Aufgaben von dritter Seite normativ festgelegt sind - sogar unmöglich ist, drängt sich natürlich die Frage auf, ob man eigentlich selbst der letztlich zur Finanzierung Verpflichtete ist. Erfreulicher wäre es ja, wenn die Finanzierungslast bei einer anderen Körperschaft läge. Gelänge die Zuordnung der Finanzierungslast zu einer anderen Körperschaft, gewänne man Handlungsspielraum zurück. Selbst wenn man zunächst die Kosten einer Aufgabe aus dem eigenen Haushalt trüge, hättge man einen Kostenerstattungsanspruch.

Damit steht das Problem der angemessenen Verteilung der Finanzierungslasten in unserem föderativen Gemeinwesen auf der Tagesordnung. Das Problem der aufgabengerechten Finanzierungsstruktur stellt sich in besonderem Maße, wenn der Bundesgesetzgeber den Ländern oder wenn Bundes- oder Landesgesetzgeber den Kommunen kostenträchtige Aufgaben zuweisen und die Haushalte der in die Pflicht genommenen Aufgabenträger in Bedrängnis bringen. Dabei macht es aus der Sicht der Betroffenen keinen Unterschied, ob die Aufgabenzuweisungen primär der Entlastung der öffentlichen Haushalte anderer Ebenen dienen oder ob es sich um echte Ausweitungen des Leistungsangebots der öffentlichen Hand gegenüber dem Bürger handelt. Unwiderruflich auf die Tagesordnung gebracht haben das Thema die Kommunen und ihre Spitzenverbände. Aufgaben- und Kostenerweiterungen im Bereich der Sozialhilfe, die Verankerung eines Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz und die Regionalisierung des öffentlichen Nahverkehrs haben für sie das Faß zum Überlaufen gebracht. Die Frage, ob der zuständige Gesetzgeber Aufgaben festlegen und einem anderen Hoheitsträger zuweisen darf, ohne zugleich eine Regelung des Ausgabenmehrbedarfs vorzusehen, ist für sie im Grundsatz geklärt: Im Sinne eines Nein! Er darf es nicht! Kreise, Städte und Gemeinden sind sich einig: Insbesondere derjenige, der ihnen Aufgaben ohne eigenen Entscheidungsspielraum überträgt, muß voll und ganz für diese Aufgaben bezahlen. Ihr Schlachtruf ist: "Wer bestellt, bezahlt" - wobei also der Gesetzgeber der Besteller ist. Auf diesen Schlachtruf haben die Gemeinden und Kreise sogar den Bundespräsidenten einschwören können. Damit waren sie von denkbar höchster Stelle bestätigt - stellt man die doppelte Autorität des Bundespräsidenten in Rechnung, seine Amtsautorität und seine Autorität als angesehener Staatsrechtslehrer - ; von da an gab es für die Kommunen kein Halten mehr. Es gelang ihnen, offenbar im Verein mit den Ländern, die ehrwürdige Institution des Deutschen Juristentages zu bewegen, sich des Themas anzunehmen. Er tat dies vor wenigen Wochen unter der Fragestellung: "Empfehlen sich Maßnahmen, um in der Finanzverfassung Aufgaben- und Ausgabenverantwortung von Bund, Ländern und Gemeinden stärker zusammenzuführen?" Es kam dann, wie es kommen mußte: Der Gutachter bestätigte auf das Erfreulichste die Vorstellungen der Kommunen und ihrer Verbände. Er legte dar, daß de constitutione ferenda grundsätzlich die gesetzgebende Körperschaft die Kosten der durch ihr Gesetz verursachten Zweckausgaben tragen solle. Die Folge wäre insbesondere, daß der Bund bei der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder oder Kommunen diesen die notwendigen Kosten zu erstatten hätte. Nur wo den Ländern bei der Gesetzesausführung noch ein Spielraum zu eigener Entscheidung zustehe, will der Gutachter die Kosten künftig den Ländern angelastet sehen.

Ich persönlich bin da skeptischer. Ich sehe die Gefahr, daß auf Grund der jüngsten Reformdiskussion Fehlinterpretationen Schule machen und Fehlentwicklungen von erheblicher Tragweite einsetzen. Dem möchte ich entgegentreten.

III. Finanzierungsverantwortung im Verhältnis von Bund und Ländern

1. Geltende Verfassungsrechtslage

Zunächst: Blickt man auf die Lastenverteilung, so wie das Grundgesetz sie positiv-rechtlich geregelt hat, wird die Forderung nach einer stärkeren Zusammenführung von Aufgaben und Ausgaben erst einmal überraschen. Denn die Grundregel des Art. 104 a Abs. 1 GG scheint doch eine solche Übereinstimmung von Aufgaben und Ausgaben gerade exakt festzulegen. Es heißt dort, daß der Bund und die Länder "gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben", tragen. Diese allgemeine Lastenverteilungsregel, nach der die Ausgabenverantwortung der Wahrnehmung der zugewiesenen Aufgaben folgt, unterstellt im Grunde, daß Aufgaben und Ausgaben bereits zusammengeführt sind. Allerdings ist einzuräumen, daß der Begriff der Aufgabe nicht sonderlich bestimmt ist. Er muß konkretisiert werden. Im Ergebnis besteht heute weitgehend Einigkeit darüber, daß Art. 104 a Abs. 1 GG mit der Bezugnahme auf die "Wahrnehmung ihrer Aufgaben" an die Verwaltungsverantwortung anknüpft. Die Vorschrift knüpft die Finanzierungslast also an die Verwaltungszuständigkeit nach Art. 83 ff. GG, nicht an die Gesetzgebungszuständigkeit. Für diese Lastenzuordnung spricht eindeutig die Entstehungsgeschichte der Vorschrift.

Die Anbindung der Finanzierungszuständigkeit an die Verwaltungskompetenz gründet auf der Erwägung, daß der Partner des förderativen Gefüges, der für den Vollzug einer Aufgabe verantwortlich ist die Funktion wahrnimmt, die unmittelbar die Kosten verursacht. Dann soll er auch für die Finanzierung dieser Aufgabe verantwortlich sein. Er soll über Art und Weise (Zweckmäßigkeit) des Gesetzesvollzugs und die sich daraus ergebenden Ausgabelasten selbstverantwortlich entscheiden können. Er soll in ungeteilter Verantwortung den rechtmäßigen und zweckmäßigen Gesetzesvollzug administrativ und finanziell sicherstellen; der Entscheidungsspielraum bei der Ausfüllung der Aufgabe soll durch die Gewährung eines Finanzierungsspielraumes abgesichert werden, der von Einflußnahmen Dritter frei ist. Das so verstandene Konnexitätsprinzip basiert mithin wesentlich auf zwei Pfeilern: der Einsicht, daß Recht und Pflicht zur Finanzierung eine staatliche Kompetenz bedeuten, und der Annahme, daß der Verwaltungsträger im Rahmen seiner Aufgabenerfüllung über hinreichend große Spielräume verfügt, die ihm eine mehr oder weniger sparsame Tätigkeit ermöglichen. Er soll ebenso die Früchte sparsamen Verwaltungshandelns ernten wie die Lasten großzügigen Wirtschaftens tragen. Die für die Verwaltung zuständigen Länder tragen nach dieser Regel die Finanzverantwortung auch für bundesgesetzlich zwingend veranlaßte Kosten. Der Bund ist auch nicht berechtigt, geschweige denn verpflichtet, die von ihm bei den Kommunen veranlaßten Kosten zu übernehmen oder auszugleichen; auch finanzverfassungsrechtlich sind die Kommunen den Ländern zuzurechnen. Daß die Länder einschließlich der Kommunen durch den Erlaß von Bundesgesetzen, die sie zu vollziehen haben, finanziell belastet werden, ist kein unzulässiger Eingriff des Bundes in die haushaltswirtschaftliche Eigenständigkeit der Länder (Art. 109 Abs. 1 GG); die Belastung ist Konsequenz des Dezentralisationsprinzips unserer föderativen Verfassung. Das Grundgesetz verteilt die Kompetenzen eben anders als die Verfassung der Vereinigten Staaten, die die Kompetenzen zwischen Bund und Einzelstaaten nach den verschiedenen Sachgebieten auftteilt. Das Grundgesetz behält die Rechtsetzung typischerweise dem Bund, den Ländern dagegen grundsätzlich die Vollzugskompetenz vor, weist ihnen aber auch die damit verbundenen Pflichten zu. Klar muß dann allerdings sein: Angesichts der dezidierten Trennung von Normsetzung einerseits und Vollzugs- und Kostenlast andererseits erwächst dem Bund aus seiner umfassenden Gesetzgebungskompetenz und seiner finanzpolitischen Gesamtverantwortung die Pflicht, die Länder im Wege der Steuer- und Finanzausgleichsgesetzgebung finanziell so auszustatten, daß sie die ihnen aufgebürdeten Ausgabelasten auch tragen können. Erkennt man dies an, sind der Schaffung von Aufgaben zu Lassten fremder Haushalte von vornherein Grenzen gesetzt.

Angesichts der wachsenden Finanznot der Länder und Kommunen will man sich hiermit neuerdings bereits de constitutione lata nicht mehr zufrieden geben. Es wird vielmehr versucht, Art. 104 a Abs. 1 GG "umzudeuten", indem die Verklammerung der Art. 83 ff. mit Art. 104 aAbs. 1 GG gelöst wird. Art. 104 a Abs. 1 GG wird so gedeutet, daß doch die bundesgesetzliche Kostenveranlassung zur Kostenübernahme durch den Bund führen soll. Damit sind allerdings die Grenzen der Verfassungsinterpretation überschritten. Diese ist immer auch historisch bestimmt, und immerhin stammt die gegenwärtige Finanzverfassung erst aus dem Jahre 1969. Eine Ausnahme von der Grundregel des Art. 104 a Abs. 1 GG gilt immerhin für Bundesauftragsangelegenheiten, für die der Bund nach Art. 104 a Abs. 2 GG die Zweckkosten (aber nicht die Verwaltungsausgaben) trägt. Das gilt aber nur für die Bundesauftragsverwaltung im Sinne von Art. 85 Abs. 1 GG. Dennoch wird vermehrt versucht, in Anlehnung an diese Ausnahmeregelung Zweckkosten, die den Ländern oder Kommunen entstehen, dem Bund für den Fall zuzuweisen, daß der Aufgabenvollzug pflichtig und weitgehend gesetzlich determiniert ist. Das soll etwa beim Vollzug des Bundessozialhilfegesetzes der Fall sein. Derartige Interpretationsversuche sind nach der gegebenen Verfassungsrechtslage zurückzuweisen. Sie sind mit dem Wortlaut, der Systematik (siehe auch Art. 104 a Abs. 3 GG) und dem Sinn und Zweck des Art. 104 a GG nicht vereinbar. In Fällen wie dem des Bundessozialhilfegesetzes fehlt es an dem Aufischtsinstrumentarium des Bundes und der damit verbundenen weitgehenden exekutiven Steuerungsbefugnis der Bundesbehörden, die es im Fall des Art. 104 a Abs. 2 GG rechtfertigen, das Konnexitätsprinzip zu durchbrechen.

2. Änderung des Art. 104 a GG?

Es bleibt daher dabei: Ein Aufwandsausgleichsanspruch der Länder und Kommunen gegenüber dem Bund kann aus dem heutigen Art. 104 a GG nicht abgeleitet werden. An dieses Auslegungsergebnis knüpft sich, wie gezeigt, die Forderung nach einer Änderung der Vorschrift. Art. 104 a GG wird für überholungsbedürftig erklärt. Es wird geltend gemacht, daß die entscheidende Prämisse der Vorschrift heute im Grundsatz nicht ehr zutreffe: nämlich die Existenz einer materiellen Verwaltungsverantwortung, auf deren Grundlage die im Ermessenswege ergehende Verwaltungsentscheidung wesentlichen Einfluß auf die Höhe der entstehenden Ausgaben habe. Angesichts der erreichten Normierungsdichte von Gesetzen sei der Normvollzug durch die verwaltung heute häufig weitestgehend determiniert - so weitgehend, daß im wesentlichen bereits der Gesetzgeber über die Höhe der Ausgaben entscheide, die mit der Erfüllung einer Staatsaufgabe verbunden seien. Dem Gesetzgeber als dem eigentlichen Verursacher seien daher die Kostsen staatlicher Aufgaben anzulasten, nicht der vollziehenden Verwaltung; denn deren Gestaltungsspielraum tendiere gegen Null. So erklärt sich der bereits eben genannte Novellierungsvorschlag zu Art. 104 a Abs. 1 GG, der die bisherige Vollzugskausalität durch eine Gesetzeskausalität ersetzen soll: Die Finanzierungslast soll grundsätzlich dem Bund als demjenigen Rechtsträger zufallen, der die Zweckausgaben durch sein Gesetz verursacht habe. Die Novellierung soll die Kostenlast für die Ausführung von Bundesgesetzen durch die Länder und Kommunen also regelmäßig dem Bund zuordnen. Nur soweit den Ländern oder Kommunen bei der Gesetzesausführung - ausnahmsweise - ein Spielraum zu eigener Entscheidung bleibe, seien sie mit den Kosten zu belasten.

a) Grundsätzliche Finanzierungsverantwortung des Bundes?

Ich will meine Bedenken gegenüber diesen Vorschlägen nicht verhehlen. Fragwürdig ist schon, daß hier ein einzelner Teilkomplex der Finanzverfassung herausgegriffen und gesondert novelliert werden soll. Alle Regelungen der bundesstaatlichen Finanzverfassung - von den Finanzierungszuständigkeiten über die Steuergesetzgebungskompetenzen bis hin zum Finanzausgleich und der Aufteilung der Steuerverwaltung - alle diese Regelungen sind Bestandteile eines sorgfältig austarierten Systems. Aus ihm können nicht beliebig einzelne fundamentale Bausteine herausgebrochen und ausgewechselt werden, ohne daß zugleich das System insgesamt auf seine Fortschreibungsbedürftigkeit überprüft würde.

Zur Sache selbst: Der Vorschlag einer prinzipiellen Verlagerung der Finanzierungsverantwortung basiert meines Erachtens auf fragwürdigen Annahmen. Es ist zu bedenken, daß es sehr wohl auch heute noch die für den Vollzug verantwortliche Körperschaft ist, die unmittelbar die Kosten der Aufgabenerfüllung verursacht. Ist der Spielraum der Verwaltung wirklich durchweg so gering, daß es regelmäßig an einer materiellen Verwaltungsverantwortung fehlt un von einem nennenswerten Einfluß der Verwaltung auf die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Aufgabenerfüllung keine Rede mehr sein kann? Richtig ist, daß die Regelungsdichte der Gesetzgebung im modernen Industrie- und Sozialstaat gestiegen ist. Richtig ist aber auch, daß der Exekutive kraft der Vollzugskompetenz grundsätzlich nach wie vor erhebliche Auslegungs-, Ermessens- und Gestaltungsspielräume offenstehen. Auch dort, wo der Gesetzgeber auf die Zubilligung von Rechtsfolgeermessen zugunsten gebundener Entscheidungen verzichtet, bleiben der Verwaltung durchgehend behördliche Beurteilungsfreiräume bei der Auslegung und Anwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe. Damit bleiben ihr weite Bereiche eigener - auch ausgabewirksamer! - Verantwortung und Entscheidung. Zwar nimmt die gesetzgeberische Steuerung z. B. der kommunalen Selbstverwaltung in der Tat zu. Hierauf ist die richtige Antwort aber nicht Resignation, sondern die ständige Erneuerung der Forderung an den Gesetzgeber, die Gesetze auf die unverzichtbaren Regelungen zu beschränken, um den kommunalen Handlungs- und Entfaltungsspielraum zu bewahren und echte Verwaltungsverantwortung zu ermöglichen. So war die bundesrechtliche Einführung des Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz zu Lasten der Kommunen - ein auslösendes Moment für die heutige Diskussion - vielleicht ohnenhin gesetzgebungspolitisch verfehlt, wenn sie nicht darüber hinaus aus kompetenzrechtlichen Gründen sogar verfassungswidrig war! Die Kommunen hätten das auch alleine regeln können.

Skeptisch gegenüber den Prämissen des geschilderten Vorschlags stimmt ein weiteres: das Phänomen einer verbreiteten Verantwortungsscheu des Gesetzgebers, das wir ungeachtet aller Verrechtlichungstendenzen beobachten können. Auch Entscheidungen von weittragender Bedeutung bürdet der Gesetzgeber liebend gern der Verwaltung auf. Zur richtigen Einschätzung des Spielraumes auch der gesetzesausführenden Verwaltung kann auch der Blick auf das Steuerrecht beitragen. Diskutieren wir nicht selbst auf diesem Gebiet, einem der durchnormiertesten und ermessensfeindlichsten Rechtsgebiete überhaupt, über eklatante Unterschiedlichkeiten des Verwaltungsvollzuges? Um wieviel mehr muß es diese Unterschiedlichkeiten in der Leistungsverwaltung, die hier in Rede steht, geben! Bemerkenswert ist, daß die Befürworter einer prinzipiellen Verlagerung der Finanzierungsverantwortung einräumen müssen, daß ihr Ansatz selbst für die Zuordnung der Sozialhilfekosten nach dem Bundessozialhilfegesetz keine eindeutige Lösung erlaubt. Dabei handelt es sich hier um den anderen zentralen Ausgangspunkt der Diskussion, die heute über die "richtige" Zuordnung der Finanzierungsverantwortung geführt wird. Bezüglich der Kosten der Sozialhilfe wird "im Hinblick auf das in Teilbereichen noch vorhandene Ermessen der Aufgabenträger" der Vorschlag für "sinnvoll wie praktikabel" gehalten, daß der Bund als "Grundkosten" die Aufwendungen tragen solle, "die beim Vollzug des Gesetzes auf jeden Fall entstünden"; dagegen seien die Länder und die Kommunen mit den durch ihre Ermessensentscheidungen verursachten "Zusatzkosten" zu belasten.

Insgesamt ist hervorzuheben, daß es dem System des Wettbewerbsföderalismus entspricht, auf die Unterschiedlichkeit des Vollzugs der öffentlichen Aufgaben zu setzen und sie als Ausdruck des Wettbewerbs um den ökonomischeren Einsatz der Ressourcen zu werten. Kann es im übrigen Sache der Verwaltung und der Verwaltungsrechtswissenschaft sein, die Verwaltungsaufgabe als regelmäßig "en quelque facon nulle" zu bezeichnen? Wohl kaum! Gerade hier in Köln sollte die Idee der "Verwaltung als eigenständiger Staatsgewalt" nach wie vor auf fruchtbaren Boden fallen. Der Durchsetzung der Idee, daß die Verwaltung die Staatszwecke im Einzelfall schöpferisch zu verwirklichen habe, war nicht nur die Rektoratsrede des Kölner Staats- und Verwaltungsrechtlers Hans Peters an dieser Universität gewidmet, sondern ein Gutteil seines Lebenswerkes.

Beweiskraft sollte im übrigen der Umstand haben, daß der Grundgesetzgeber jedenfalls die Aufgabe der Exekutive hoch veranschlagt. Gegen die ausgedehnten Gesetzgebungskompetenzen des Bundes setzt er die grundsätzliche Verwaltungskompetenz der Länder, gerade auch für die Ausführung der Bundesgesetze. Seit jeher wird diese Zuordnung der Verwaltungshoheit an die Länder für so bedeutsam erachtet, daß man sie als geeignet ansieht, das Übergewicht des Bundes auf dem Feld der Gesetzgebung auszutarieren und die bundesstaatliche Balance herzustellen. Zu bedenken ist weiterhin, daß mit der grundsätzlichen Koppelung von bundesgesetzlicher Veranlassung von Aufgaben und Ausgaben einerseits und Kostentragung andererseits dem Bund ein derartiges Mehr an Finanzmacht zuwüchse, daß es den Ländern künftig schwerfiele, die volle Sachverantwortung für die ihnen obliegenden Aufgaben zu bewahren: Finanzierung begründet Sacheinfluß. Es würde eine gegenständlich kaum begrenzte Finanzierungskompetenz des Bundes geschaffen, die nur an die Bedingungen eigenen gesetzgeberischen Tätigwerdens sowie der Zulässigkeit der jeweiligen Aufgabenübertragung geknüpft wäre. Demgegenüber hat der Grundgesetzgeber bewußt versucht, die Finanzierungsbefugnis aus dem heutigen Art. 104 a Abs. 4 GG an enge Voraussetzungen zu binden; die nach dieser Vorschrift möglichen Finanzhilfen dürfen nicht zur Durchsetzung allgemeiner wirtschafts-, währungs-, raumordnungs- oder strukturpolitischer Ziele des Bundes in den Ländern eingesetzt werden. Sie lassen also außerhalb der Förderungsziele des Art. 104 a Abs. 4 GG eine Einflußnahme von bundespolitischer Seite auf die Aufgabenerfüllung durch die Länder nicht zu. Zu berücksichtigen ist ferner: Je mehr man den Bund als den eigentlichen Garanten für die wirtschaftliche und sparsame Wahrnehmung einer von den Ländern oder Kommunen durchgeführten Aufgabe ansieht, um so mehr wird man ihn für berechtigt halten müssen, diese Wirtschaftlichkeit durch Detailregelungen und die Festlegung von Standards zu sichern. Das wollen wir gerade nicht. Für die Beibehaltung der Verknüpfung von Finanzierungslast und Aufgabenzuständigkeit spricht schließlich, daß die mit der Wahrnehmung bestimmter Aufgaben für die Länder und Kommunen tatsächlich verbundenen finanziellen Lasten vielfach durch den Gesamtzuschnitt der Landes- und Kommunalpolitik mitbestimmt werden. So können die Länder durch ihre Politik auch die Höhe der anfallenden Sozialhilfekosten beeinflussen. Zwar gibt es regionale Gegebenheiten, die sie nicht ändern können, doch wird die Entwicklung eines Wirtschaftsraumes auch von den Erfolgen oder Mißerfolgen der Landespolitik geprägt. Auch dürfen wir die Gemeinden nicht aus der Pflicht entlassen, sich um die Eingliederung der Sozialhilfebedürftigen zu kümmern - soweit diese arbeitsfähig sind -, also Arbeitsplätze vor Ort zu schaffen und für ein wirtschaftsfreundliches Klima zu sorgen.

b) Finanzierungsverantwortung des Bundes beim Fehlen eines Ausführungsspielraumes?

Zum Teil beschränkt man sich nun auf den Grundgedanken des skizzierten Reformanliegens und schlägt vor, allein beim erwiesenen Fehlen eines Ausführungsspielraumes von Ländern oder Kommunen den Bund zur Tragung der Zweckausgaben zu verpflichten. Das geht weniger weit. Der Bund soll nur im Ausnahmefall zum Finanzier gemacht werden.

Dieser Vorschlag begegnet schon deshalb Bedenken, weil er die grundlegende verfassungspolitische Forderung nach einfacher und klarer Grenzziehung bei der Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern vernachlässigt. Er ist kaum praktikabel. Bei einem gesetzlichen Nebeneinander von Ermessensleistungen und gebundenen Leistungen ist die Abgrenzung der letzteren nicht einfach. Und natürlich eröffnen auch, wie gesagt, die in Bundesgesetzen verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe vielfältige Entscheidungsfreiräume der Verwaltung. Diese Freiräume ohne fortwährenden Streit so zu erfassen und zu quantifizieren, daß sie Kriterium einer konkreten Kostenaufteilung zwischen Bund und Ländern sein könnten, wird nicht gelingen.

Im übrigen ist zu fragen, ob die bei diesem Vorschlag jedenfalls für bestimmte Bereiche unterstellte "Minimalisierung" der Verwaltungsverantwortung nicht im wesentlichen ein auf bestimmte Geldleistungsgesetze beschränktes Phänomen ist. Dann würde eine spezifisch hierauf abgestellte Problemlösung ausreichen. Bekanntermaßen versucht bereits der heutige Art. 104 a Abs. 3 GG den Besonderheiten von Geldleistungsgesetzen, die von den Ländern ausgeführt werden, Rechnung zu tragen. Zu diesem Zweck sieht er eine fakultative Kostentragungspflicht des Bundes vor. Die Auffassung, daß jedenfalls diese Regelung revisionsbedürftig ist, scheint sich immer mehr durchzusetzen. Verfassungspolitisch angreifbar ist die Vorschrift in der Tat zumindest deshalb, weil sie heute schon die Lastenverteilung zur Disposition des Bundesgesetzgebers stellt; damit wird dem Bedürfnis nach einer klaren Abgrenzung der Finanzierungslasten nicht genügt.

Bei allen Reformüberlegungen ist zu berücksichtigen, daß es verfassungspolitisch kaum erwünscht sein kann, selbst eine grundgesetzlich abgesegnete und gesetzlich gesteuerte Dotationswirtschaft des Bundes und finanzielle Alimentierung der Länder durch Finanzbeiträge des Bundes auf breiter Front zu etablieren. Es fragt sich, ob die Länder die Kraft hätten, sich gegenüber bundesrechtlichen Regelungen, die ihre Verwaltungsverantwortung ohne zwingende Gründe beschnitten, ja selbst gegenüber Kompetenzübergriffen des Bundes zu wehren, die - wenn sie nur weit genug gingen - zur Folge hätten, daß die Finanzierungsverantwortung auf den Bund überginge. Die Erfahrungen, die zur Finanzreform 1969 geführt haben, lehren das Gegenteil. Die Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder sind ein hohes Gut, das sich zu verteidigen lohnt; sie machen allerdings eine aufgabengerechte Finanzausstattung der Länder unverzichtbar. Nach wie vor gilt, daß die Staatlichkeit des Bundes und der Länder sich nur dann wirksam entfalten kann, wenn sowohl der Gesamtstaat als auch die Gliedstaaten über hinreichende Anteile am Steueraufkommen verfügen. Finanzleistungen aus dem Bundeshaushalt an die Länder für Landesaufgaben gefährden die verfassungsrechtlich garantierte Eigenständigkeit der Länder, denen das Grundgesetz die volle Sach- und Finanzverantwortung für die ihnen obliegenden Aufgaben eingeräumt hat. In einem System, das darauf angelegt ist, eine der Aufgabenverteilung gerecht werdende Finanzausstattung der Länder zu erreichen, sind Finanzleistungen des Bundes an die Länder für Landesaufgaben allenfalls als Ausnahme denkbar. Bei jeglicher Veränderung des Systems der Zuordnung der Finanzierungsverantwortung ist nicht zuletzt zu berücksichtigen, daß bei der Erfüllung eigener Aufgaben durch Land und Kommunen mit Bundesmitteln die Neigung zu einer großzügigen Bewirtschaftung dieser Mittel - zu Lasten des fremden Haushalts - immer stärker sein wird, als wenn es sich um eigene Mittel handelt; auch kann eine hinreichende parlamentarische Kontrolle nur gegenüber derjenigen Verwaltung zur Geltung kommen, die jedenfalls grundsätzlich sowohl den Aufgabenvollzug als auch die Bereitstellung der dafür erforderlichen Mittel zu verantworten hat. Ingesamt bleibt zu bedenken, daß jede stärkere Heranziehung des Bundes zur Finanzierung der von den Ländern oder Kommunen durchgeführten Aufgaben zu einer Verbesserung der Finanzausstattung des Bundes führen müßte. Dies wiederum würde das Gewicht der Länder im Bundesstaat verringern: Wer zahlt, schafft an!

Diese Überlegungen zeigen insgesamt: Anders als die vorgestellten Reformvorschläge glauben machen wollen, ist das Vorliegen einer materiellen Verwaltungsverantwortung der Länder nicht die einzige ratio legis des herkömmlichen Konnexitätsprinzips. Daß die Länder die Lasten der Gesetzesausführung tragen, hat darüber hinaus eine gewichtige bundesstaatliche Garantiefunktion zugunsten der Länderstaatlichkeit. Sie liegt in der Eigenart der Finanzierungszuständigkeit als einer a priori wesentlichen Staatsfunktion an sich und der dadurch, daß die Länder sie zu einem erheblichen Teil innehaben, ausgelösten Notwendigkeit, wesentliche Teile des gesamten Finanzaufkommens gerade ihnen zukommen zu lassen (Art. 104 a Abs. 1, 106 Abs. 3 S. 4 GG).

c) Versagen der Mechanismen der Finanzverteilung?

Zusammenfassend läßt sich daher feststellen, daß der vorgeschlagene Schritt zur weiteren Unitarisierung unseres Bundesstaates eine Fülle von Fragen aufwirft. Unvemeidlich würde dieser Schritt erst, wenn erwiesen wäre, daß die regulären Mechanismen der Finanzverteilung und des Finanzausgleichs keine angemessene Finanzausstattung der Gebietskörperschaften sichern könnten - also eine Finanzausstattung, die auch die vom Bund zugewiesenen Aufgaben zu bewältigen erlaubt. Richtigerweise ist daher grundsätzlich am Vorrang der aufgabengerechten Verteilung des Aufkommens der Gemeinschaftssteuern sowie am Vorrang des Finanzausgleichs vor Finanzbeiträgen des Bundes festzuhalten. Zugespitzt ließe sich daher sagen, daß die Überbürdung finanzieller Lasten auf Länder und Kommunen bei Licht besehen nur in zweiter Linie ein Thema des Art. 104 a GG ist. Vorrangig ist die Aufbürdung neuer Lasten im Rahmen der Finanzverteilung und des Finanzausgleichs nach Art. 106 und 107 GG rechtlich zu bewältigen. Im einzelnen: Die Aufgabe, den Ländern und Kommunen allgemein und speziell für die durch Bundesgesetz veranlaßten Aufgaben eine aufgabenadäquate Finanzausstattung zu sichern, fällt zunächst der in Art. 106 GG geregelten vertikalen Steuerertragsaufteilung zwischen Bund und Ländern zu. Die Festlegung der Umsatzsteueranteile von Bund und Ländern ist an einer gleichmäßigen Deckung der notwendigen Ausgaben beider Seiten bei Abstimmmung der jeweiligen Deckungsbedürftnisse aufeinander orientiert; daher hat - worauf es hier ankommt - bereits die vertikale Steueraufteilung sichtbar ausgaben- und bedarfsorientierten Charakter. Der Finanzbedarf der Kommunen ist dabei gemäß Art. 106 Abs. 9 GG als Teil des Länderbedarfs in die Rechnung einzustellen. Im Rahmen der Verhandlungen über den vertikalen Finanzausgleich nach Art. 106 Abs. 3 und 4 GG muß dem Bund die Argumentation, daß Ausgaben für Aufgaben, die er selbst kraft seiner Gesetzgebungskompetenz den Ländern und Kommunen auferlegt, nicht "notwendig" seien, von vornherein versagt sein. Für die definitiven zusätzlichen Kosten, die durch die bundesgesetzliche Erschließung neuer Aufgabenfelder für Länder und Kommunen entstehen, muß daher ein Ausgleich über eine Neufestsetzung der Umsatzsteueranteile gemäß Art. 106 Abs. 3 und 4 GG geschaffen werden. Die Länder wiederum sind gehalten, die aus der Erhöhung ihres Anteils gewonnenen Mittel den Kommunen auch tatsächlich zufließen zu lassen, wenn diese Aufgabenträger sind.

Alles das zeigt, meine ich, daß die normalen Mechanismen der Finanzverteilung und des Finanzausgleichs im Grundsatz eine aufgabengerechte Finanzausstattung sichern können - auch wenn man die heutige Finanzierungsstruktur beibehält. Das würde noch mehr gelten bei einer stärkeren Bedarfsorientierung des horizontalen Finanzausgleichs. Für Änderungen der Finanzierungsstruktur sehe ich daher vorerst keinen Anlaß. Das sieht im übrigen auch die Bundesregierung so.

d) Reformbedürftigkeit der Regelung für Geldleistungsgesetze (Art. 104 a Abs. 3 GG)?

Eine Einschränkung könnte für Geldleistunggesetze ins Auge gefaßt werden. Insoweit könnte in der Tat eine Reform des Art. 104 a Abs. 3 GG dahingehend erwogen werden, daß für bestimmte Geldleistungsgesetze die Finanzierungskompetenz von Verfassungs wegen auf den Bund übertragen würde, und zwar für solche bundesgesetzlich veranlaßte Gewährungen von "Geldleistungen, deren Empfänger, Voraussetzungen und Höhe eindeutig festgelegt sind". Dies wäre dann wohl mit der Anordnung der Bundesauftragsverwaltung zu verbinden. Die jüngst beschlossenen Empfehlungen des Deutschen Juristentages gehen zu Unrecht darüber hinaus.

Nicht zu empfehlen wäre allerdings - wiederum entgegen den Empfehlungen des Deutschen Juristentages - die Einbeziehung auch von Sachleistungen. Sie würde das heute geltende und aufrechtzuerhaltende Konnexitätsprinzip nicht nur durchbrechen, sondern im Kern aushöhlen. Sie übersähe auch, daß sich Sachleistungen in der materiellen Eigenart ihrer Gewährung deutlich von Geldleistungen unterscheiden.

Es gäbe im übrigen noch einen weiteren Weg, Länder und Gemeinden davor zu schützen, daß ihnen Belastungen durch Geldleistungsgesetze des Bundes, deren Vollzug erschöpfend vorprogrammiert ist, aufgedrängt werden. Solche Gesetze könnten durchgehend an die Zustimmung des Bundesrates gebunden werden.

IV. Finanzierungsverantwortung der Länder bei Aufgabenzuweisungen an die Kommunen

Ich muß zum Schluß kommen. Daher will ich zum Thema der Finanzierungsverantwortung der Länder für Aufgaben, die der Landesgesetzgeber den Gemeinden und Kreisen zuweist, nicht mehr viel sagen. So viel aber vielleicht doch: Die Zukunft scheint mir hier landesverfassungsrechtlichen Vorschriften zu gehören, die die Zuweisung von Aufgaben von der gleichzeitigen Regelung der Deckung der Kosten abhängig machen und präzisierend festlegen: "Führt die Aufgabenwahrnehmung zu einer Mehrbelastung der Kommunen, ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen". Insoweit stimme ich - ausnahmsweise! - mit dem Deutschen Juristentag überein. In einer Reihe von Bundesländern kennen wir bereits ausdrücklich in dieser Weise formulierte Garantien, die Gewährleistungen anderer Länder haben im Kern die gleiche Bedeutung. Sie tragen einem spezifischen Schutzbedürfnis der Kommunen Rechnung und verhindern, daß das jeweilige Land die Kommunen mit neuen Aufgaben belastet, um sich selbst Kosten zu ersparen. Soweit sich die Länder bei der Erfüllung ihrer Aufgaben der Kommunen bedienen, können diese die Bereitstellung entsprechender Finanzmittel erwarten. Es hängt natürlich von den konkret beteiligten politischen Akteuren und letztlich von den Gerichten ab, ob die Garantien tatsächlich greifen. Gerade neuere Entwicklungen - auch in der Rechtsprechung - zeigen, daß wir hier optimistisch sein können.

V. Resümee

Ich möchte zusammenfassen: Die Überlegungen, die ich Ihnen vortragen durfte, haben gezeigt, wie vorsichtig man sein muß, wenn man lediglich einzelne Bausteine aus dem System der Finanzverfassung herausbrechen und auswechseln will. Der diskutierte Fragenkomplex erschiene in einem anderen Licht, wenn man bereit wäre, umfassendere Änderungen der Finanzverfassung, ja der Regelungen des Bund-Länder-Verhältnisses überhaupt, in Erwägung zu ziehen. Wir haben gesehen: Die besondere Brisanz der Frage der Lastenverteilung ergibt sich gerade daraus, daß in unserer bundesstaatlichen Ordnung Gesetzgebung und Verwaltung weitgehend von verschiedenen Kompetenzträgern wahrgenommen werden. Der Bund hat in erschöpfender Weise von seinen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen Gebrauch gemacht, während die Verwaltung weitgehend den Ländern vorbehalten bleibt. Würde diese Aufspaltung von Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen ein Stück zurückgeführt, würde die Brisanz unserer Frage entsprechend entschärft. Soweit also der Bund entsprechend dem Subsidiaritätprinzip bereit wäre, seinen umfassenden Regelungsanspruch zurückzunehmen und den Ländern die Möglichkeit gäbe, Bundesgesetze durch eigene Regelungen zu ersetzen, käme es zu einer staatswirtschaftlich überaus sinnvollen Vereinigung von Entscheidungs-, Durchführungs- und Finanzierungskompetenz auf einer Ebene. Über den Vorrang von Gesetzes- oder Vollzugskausalität bräuchten wir insoweit nicht mehr nachzudenken. Die jüngste Verfassungsreform ist also ein Schritt in die richtige Richtung.

Auch eine nennenswerte Ausweitung der Möglichkeiten der Länder zu eigenständiger und eigenverantwortlicher Ausschöpfung von Steuerquellen - gekoppelt mit einer Verringerung der bundesgesetzlich normierten Steuerlast - würde unser Problem entschärfen. Eine solche Erhöhung der Einnahmeautonomie wird nicht zuletzt vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundesministerium der Finanzen mit Nachdruck gefordert. Sie würde es den Ländern ermöglichen, finanzielle Mehrbelastungen auf Grund von Bundesgesetzen zum Teil aus eigener Kraft aufzufangen. Wir haben uns ja spätestens heute von dem Irrglauben verabschiedet, daß solche Mehrbelastungen bloße vereinzelte Betriebsunfälle seien. Wir haben gesehen, daß sie systemprägender Bestandteil unserer föderativen Ordnung sind. Billigte man den Ländern größere Finanzierungsspielräume zu, hätte das auch den Vorteil, daß Verteilungsgerechtigkeit in den bundesstaatlichen Finanzbeziehungen nicht mehr allein von der Umsatzsteuerverteilung im Rahmen des Finanzausgleichs erwartet zu werden bräuchte.

Ich schlage daher vor,

- die allgemeine Lastenverteilungsregel des Art. 104 a Abs. 1 GG zunächst beizubehalten,

- über eine Reform der in Art. 104 a Abs. 3 GG für bestimmte Geldleistungen in einer der genannten Richtungen (beschränkte Gesetzeskausalität oder Zustimmungsvorbehalt für den Bundesrat) weiter nachzudenken,

- die allgemeinen Gesetzgebungskompetenzen der Länder zu erweitern und schließlich

- die Möglichkeiten der Länder zu einer eigenverantwortlichen Ausschöpfung von Steuerquellen zu verbessern.