Professor Dr. Rudolf Wendt
Ergänzungs-
und Ausgleichsfunktion der Kreise
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Vortragsfassung -
In meinem Vortrag möchte ich mich mit der
Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion der Kreise beschäftigen. Dabei bitte ich um Verständnis
dafür, daß ich nur die Grundlinien der heute geführten Diskussion nachzeichnen
kann. Es würde mich aber freuen, wenn ich trotz dieser Beschränkung ein wenig
zur Versachlichung der Debatte beitragen könnte, die immer heftiger geführt
wird und nicht selten beinahe die Züge eines Glaubenskriegs annimmt - bis in
die Gerichtsurteile hinein, die sich mit der Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion
der Kreise beschäftigen.
Erstaunlich ist es im übrigen nicht, daß
diese Debatte so erbittert geführt wird. Denn es geht bei dem Thema - anders,
als es zunächst scheinen könnte - nicht um bloße technische Fragen, nicht um
Randfragen der Aufgabenerfüllung der Kreise, die im übrigen außer Diskussion
stünde. Wie ich in dieser Runde eigentlich nicht näher zu betonen brauche, geht
es vielmehr um die Grundfrage der Stellung der Kreise in unserer
hochdifferenzierten Staats- und Verwaltungsordnung überhaupt, um den legitimen
Platz der Kreise in diesem Gefüge und den adäquaten Zuschnitt ihres
Aufgabenkreises im Verhältnis zu anderen Aufgabenträgern, insbesondere im
Verhältnis zu den Gemeinden. Und weil die Zuweisung von Aufgaben nicht denkbar
ist ohne die Ausstattung mit angemessenen Finanzmitteln, die die Erfüllung der
Aufgaben erst ermöglicht, geht es auch um Geld - bei dem bekanntlich die
Gemütlichkeit aufhört. Da es sich um viel Geld handelt, gilt das um so mehr.
Die Situation verschärft sich geradezu dramatisch dadurch, daß es bei unserer
Frage nach den legitimen Aufgaben der Kreise und deren Finanzierung nicht nur
um die sozusagen normale Konkurrenz um Aufgaben und Finanzmittel mit anderen
öffentlichen Aufgabenträgern geht. Hinsichtlich der Aufgaben selbst geht es
vielmehr vielleicht sogar um die sogenannte Kompetenz-Kompetenz, also um die
Frage, ob sich die Kreise eigenmächtig neue Aufgaben- und Kompetenzfelder zu
Lasten Dritter erschließen können, sprich: ob sie Kompetenzen, die bisher von
den Gemeinden wahrgenommen worden sind, nach Belieben an sich ziehen können.
Und was die Konkurrenz um die knappe Ressource Finanzen angeht, so entscheidet
über den Zugriff auf diese Ressource nicht ein neutraler Dritter, sondern der
Kreis selbst. In bezug auf alle Aufgaben, die er rechtmäßigerweise wahrnimmt,
kann sich der Kreis über sein genuines Finanzierungsinstrument, die Kreisumlage,
aus eigener Kraft, nach eigener Entscheidung refinanzieren - und zwar gerade
bei denjenigen, mit denen er um die Aufgabenerfüllung konkurriert, nämlich bei
den Gemeinden.
Im Beziehungsgeflecht zwischen Kreisen und
kreisangehörigen Gemeinden ist also genügend Sprengstoff angehäuft. Innerhalb
der vielbeschworenen kommunalen Familie droht die Solidarität verloren zu
gehen, man streitet um Sachkompetenzen, Finanzierungskompetenzen und natürlich
um die Finanzmittel selbst. Wenn sich Dritte in diesen Streit einmischen,
verbessert sich oft nichts: So hat kürzlich die Industrie- und Handelskammer
des Saarlandes schlicht vorgeschlagen, die Kreise aufzulösen und die
Kreisaufgaben auf die Städte und Gemeinden zu verteilen - das in einem
Bundesland, in dem es ohnehin an einer staatlichen Mittelinstanz fehlt. Hier
wird leichtfertig eine bewährte Organisationsstruktur in Frage gestellt und
verkannt, daß nicht von ungefähr beim Aufbau der neuen Bundesländer Kreise von
Anfang an eingerichtet worden sind. Daß dann auch noch übersehen wird, daß der
Fortbestand der Kreisebene durch Art. 28 GG verfassungsrechtlich gewährleistet
ist, paßt in das Bild.
Der Streit, der zwischen Kreisen und
Gemeinden über die Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion der Kreise geführt wird
und der in Wahrheit ein Streit um Sachkompetenzen, Finanzierungskompetenzen und
Finanzen zugleich ist, wird inzwischen längst vor den Gerichten ausgetragen -
über nahezu alle Bundesländer hinweg. Dabei wird in den einschlägigen
Gerichtsverfahren sozusagen das Pferd von hinten aufgezäumt: Die Gemeinden
wenden sich nicht gegen die Wahrnehmung von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben
durch den Kreis, die sie für unzulässig halten. Sie greifen vielmehr die
Festsetzung der Kreisumlage mit der Begründung an, die Umlage diene zur
Finanzierung von Aufgaben, für die der Kreis weder unter dem Etikett der
Ergänzungs- noch unter dem Etikett der Ausgleichsaufgabe einen Kompetenztitel
habe. Die Gemeinden machen also geltend, daß sie zur Finanzierung von Aufgaben,
die den legitimen Funktionsbereich des Kreises überschritten, nicht
herangezogen werden dürften.
Nun, wie immer die prozessuale
Schlachtordnung aussehen mag: Im Kern geht es um die Frage, wie wir es mit der
Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion der Kreise halten wollen.
Die meisten von Ihnen werden wissen, daß zu
dieser Frage hierzulande sehr dezidierte Auffassungen vertreten werden. Das
Verwaltungsgericht Weimar hat in seinen Urteilen vom 13. November 1996
Kreisumlagebescheide des Kreises Nordhausen für rechtswidrig erklärt und sie
gemäß den Klageanträgen teilweise aufgehoben. Zur Begründung führt das Gericht
aus, daß der beklagte Kreis aus den Mitteln der Kreisumlage Aufgaben finanziert
habe, für die ihm die Zuständigkeit nach der Thüringer Kommunalordnung oder
anderen Gesetzen fehle. Die Ableitung einer Zuständigkeit aus einer
"Ausgleichsfunktion" der Kreise lehnt das Gericht ausdrücklich ab. In
Thüringen, meint es, komme den Kreisen keinerlei Ausgleichsfunktion zu.
Die Aufgabenkompetenz der Kreise muß nach
Auffassung des Gerichts gesetzlich begründet sein. Diese Begründung könne durch
Fachgesetz erfolgen, wie z. B. im Falle der Zuständigkeit der Kreise nach dem
Schulgesetz, ÖPNV- Gesetz, Landesabfall- oder Sportförderungsgesetz. Die
gesetzliche Begründung der Zuständigkeit der Kreise könne aber natürlich auch
durch die allgemeine Regelung des § 87 Abs. 1 Thüringer Kommunalordnung
erfolgen, nach der der Kreis überörtliche Aufgaben wahrzunehmen hat.
Das Verwaltungsgericht Weimar definiert den
Begriff der Überörtlichkeit jedoch außerordentlich eng und kommt damit zu
Ergebnissen, die - gelinde gesagt - überraschen und das traditionelle Bild der
Kreisaufgaben von Grund auf in Frage stellen. Überörtlich ist nach Auffassung
des Gerichts eine Angelegenheit nur, wenn sie
- die Leistungsfähigkeit einzelner dem
Landkreis angehörenden Gemeinden übersteigt und
- allen Gemeinden des Kreises gleichmäßig zugute kommt.
Daß die Aufgabe die Leistungsfähigkeit einer
Gemeinde übersteigt, reicht also nicht aus. Der gleichmäßige Nutzen für alle
Gemeinden muß hinzukommen. Wäre das letztere nicht der Fall, würden nicht alle
Gemeinden profitieren, käme es ja zu einem Ausgleichseffekt, den das Gericht ja
gerade verwirft.
Die Ergebnisse, die aus diesem engen
Verständnis der Überörtlichkeit folgen, sehen so aus:
Die Förderung der Wirtschaft und des
Tourismus ist im Kreis Nordhausen keine überörtliche Aufgabe. Auch wenn die
Aufgabe die Leistungsfähigkeit einzelner Gemeinden des Kreises übersteigt, so
profitieren doch nicht alle Gemeinden von ihrer Wahrnehmung, da nicht alle
Gemeinden des Kreises Gewerbe- und Tourismusambitionen haben - so wörtlich das
Gericht.
Was die dem Hallenbad in Sollstedt vom Kreis
Nordhausen gewährte Unterstützung angeht, so erkennt das Gericht zwar an, daß
die Unterhaltung des Bads nicht mehr als örtliche Aufgabe einer Gemeinde wie
Sollstedt begriffen werden kann. Da aber die Stadt Nordhausen auch ein
Hallenbad betreibe, komme die Unterhaltung des Sollstedter Bads nicht allen
kreisangehörigen Gemeinden zugute. Die Unterstützung durch den Kreis soll daher
überörtliche Aufgabe sein.
Auch bei der Bezuschussung der Fahrbibliothek
seitens des Kreises soll es sich nicht um eine überörtliche Aufgabe handeln, da
es im Kreis Nordhausen Gemeinden mit eigenen Bibliotheken gebe.
Dagegen gibt es nur einen einzigen
Theaterbetrieb im gesamten Kreis Nordhausen: das Theater der Stadt Nordhausen.
Der Betrieb des Theaters kommt nach Auffassung des Gerichts wegen seiner
Einmaligkeit allen Gemeinden des Kreises zugute. Mit der finanziellen
Beteiligung an der Unterhaltung des Theaters nimmt der Kreis auch aus der Sicht
des Gerichts eine überörtliche Aufgabe wahr. Die Mitfinanzierung wird hier
daher nicht beanstandet.
Das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar
bricht mit der traditionellen Sicht der Funktion der Kreise in geradezu
revolutionärer Weise. Kritiker sprechen von einer Pervertierung der
Kreisfunktionen. Eine massive Verkürzung der Kreisfunktionen ist
offensichtlich. Dreh- und Angelpunkt der beschriebenen Sichtweise ist der Ausschluß
jeder Ausgleichsfunktion der Kreise. Da fragt sich natürlich, ob ein solcher
Ausschluß dem Charakter der Kreise als eines Aufgaben- und Lastenverbandes
gerecht wird. Es ist also zu fragen, ob diese Sichtweise wirklich dem geltenden
Recht entspricht. Vielleicht wird sie ja tatsächlich durch Besonderheiten des
thüringischen Landesrechts erzwungen.
Schauen wir uns zunächst einmal an, wie man
herkömmlicherweise die Kreisaufgaben einteilt. Traditionell unterscheidet man
drei verschiedene Kategorien von Selbstverwaltungsaufgaben der Kreise:
Erstens: Die übergemeindlichen Aufgaben. Das
sind solche, die sich kraft Natur der Sache einer Wahrnehmung durch die
einzelnen Gemeinden entziehen und daher nur vom Kreis wahrgenommen werden
können.
Zweitens sind zu nennen die ergänzenden
Kreisaufgaben. Darunter versteht man nach der bisherigen Auffassung solche
Aufgaben, die wegen mangelnder finanzieller Leistungsfähigkeit oder
Verwaltungskraft der kreisangehörigen Gemeinden von diesen oder jedenfalls
von manchen unter ihnen nicht oder nur unrationell wahrgenommen
werden können. Infolgedessen nimmt der Kreis diese Aufgabe wahr. Eine solche
Ergänzungsaufgabe, z. B. den Betrieb einer Musikschule, eines Alten- oder
Jugendheims, kann der Kreis auch lediglich für ein Teilgebiet des Kreises
wahrnehmen, während die Aufgabe im übrigen Teil des Kreisgebiets von
ausreichend leistungsfähigen Gemeinden selbst wahrgenommen wird. Die Erfüllung
ergänzender Aufgaben bewirkt zwangsläufig einen organisatorischen
Lastenausgleich zwischen den kreisangehörigen Gemeinden. Diese
lastenverteilende und ausgleichende Funktion der Kreise ist immer nahezu
einhellig anerkannt worden. Mit anderen Worten: Die Forderung, im Bereich der
ergänzenden Aufgaben des Kreises müsse die Aufgabenerfüllung allen Gemeinden
des Kreises gleichmäßig zugute kommen, entzieht dieser Aufgabenkategorie den
Boden.
Die dritte Kategorie von Kreisaufgaben sind
die ausgleichenden Aufgaben im eigentlichen Sinne. Hier geht es um die
Unterstützung einzelner Gemeinden durch den Kreis, sei es im Wege der
Verwaltungshilfe oder der Finanzhilfe. Wesentlich ist, daß anders als bei der
Wahrnehmung übergemeindlicher und ergänzender Aufgaben die Wahrnehmung der
jeweiligen Grundaufgabe in der Zuständigkeit der einzelnen Gemeinde verbleibt.
Klar ist, daß der Kreis mit den ausgleichenden Aufgaben gezielt auf einen
ausgleichenden und lastenverteilenden Effekt und eine gleichmäßige Versorgung
der Bevölkerung hinwirkt.
Die Gemeinden, die nahezu bundesweit die
Verwaltungsgerichte angerufen haben, sind teils der Ansicht, daß den Kreisen
von Verfassungs wegen überhaupt keine Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben
übertragen werden dürfen; teils gehen sie davon aus, daß Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben jedenfalls nur in einem sehr geringen Ausmaße wahrgenommen
werden dürfen. Wäre diese Auffassung richtig, könnte dies für die Kreise existenzbedrohende
Konsequenzen haben. Diese Auffassung könnte sich nämlich mit der Auffassung
verbinden, daß auch die übergemeindlichen Aufgaben der Kreise so restriktiv wie
möglich verstanden werden müßten. Denn welche Aufgaben der Natur der Sache nach
nur vom Kreis wahrgenommen werden können, das ist natürlich auch
interpretationsfähig. So könnte ja vielleicht auch die Unterhaltung einer
Kreisstraße oder eines Naturparks ohne größere Probleme von den
kreisangehörigen Gemeinden jeweils in ihrem Gebiet wahrgenommen werden, zumal
eine interkommunale Zusammenarbeit der Gemeinden ja zulässig ist. Würden die
Kreise aber nur noch darauf beschränkt, die ihnen vom Gesetzgeber übertragenen
Pflichtaufgaben zu erfüllen, bliebe von einer "Selbstverwaltung" im
eigentlichen Sinne kaum etwas übrig. Käme der Wegfall der Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben hinzu, müßte in der Tat gefragt werden, ob die Kreise
überhaupt eine Daseinsberechtigung haben.
Ich möchte jetzt zunächst die These
aufstellen und begründen, daß es verfassungsrechtlich zulässig ist, Ergänzungs-
und Ausgleichsaufgaben durch Gesetz auf die Kreise zu übertragen.
Die verfassungsrechtliche Würdigung muß bei
Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG ansetzen, nach dem auch die Gemeindeverbände im Rahmen
ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der
Selbstverwaltung haben. Aus der Rastede-Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts
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BVerfGE 79, 127 ff.
ist im Schrifttum vereinzelt und dann auf
breiter Front von den Gemeinden der Schluß gezogen worden, daß der Gesetzgeber
den Kreisen jedenfalls keine allgemeinen Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben
zuweisen dürfe. Begründet wird das damit, daß das Bundesverfassungsgericht von
einem verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsvorrang der Gemeinde ausgehe und es
ausdrücklich abgelehnt habe, bei der Bestimmung der Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft auf die Verwaltungskraft der Gemeinden abzustellen.
Dieser Argumentation ist die ganz h. M. zu Recht nicht gefolgt.
So hat vor allem das Bundesverwaltungsgericht
in jüngster Zeit mehrfach darauf hingewiesen, daß die Rastede-Entscheidung nur
den Entzug von Gemeindeaufgaben durch den Gesetzgeber betrifft. Ein solcher Entzug
ist aber mit der Zuweisung von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben an die Kreise
gerade nicht verbunden. Das versteht sich für die Ausgleichsaufgaben von
selbst. Denn die Gewährung administrativer oder finanzieller Hilfen durch den
Kreis an hilfebedürftige Gemeinden ist Unterstützung fremder
Aufgabenerledigung, stellt die eigene Aufgabenerledigung der unterstützten
Gemeinde nicht in Frage, sondern setzt sie voraus und kommt ihr zugute. Zu
einem Aufgabenentzug führen die Ausgleichsaufgaben also nicht.
Dasselbe gilt im Ergebnis auch für die
Ergänzungsaufgaben. Hier wird der Kreis ja unter der Voraussetzung der
mangelnden Leistungsfähigkeit einzelner oder aller kreisangehörigen Gemeinden
selbst tätig. Die Ergänzungsaufgaben berechtigen den Kreis, zur Sicherung eines
einheitlichen Leistungsniveaus auf Kreisebene in die Aufgabenwahrnehmung der
nicht leistungsfähigen Gemeinden einzutreten. Da stellt sich natürlich schon
die Frage, ob das nicht einen Aufgabenentzug bedeutet. Nun, die Auflösung des
vermeintlichen Widerspruchs ist einfach: Nur der gesetzliche Aufgabenentzug
führt zu einem umfassenden Wegfall der Gemeindekompetenzen. Dagegen entsteht
die Ergänzungsaufgabe von vornherein nur unter der Voraussetzung der mangelnden
Leistungsfähigkeit der Gemeinden und darf grundsätzlich auch nur so lange
aufrechterhalten werden, wie die Gemeinden zur Wahrnehmung nicht imstande sind.
Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben eröffnen
dem Kreis damit keine vollen Kompetenzen an Stelle der Gemeinden, sondern nur subsidiäre
Zuständigkeiten nach Maßgabe der Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Anders als
beim gesetzlichen Aufgabenentzug verbleiben die zu regelnden Angelegenheiten
grundsätzlich in der Zuständigkeit der Gemeinden. Dadurch wird durch
Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben der verfassungsrechtliche
Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden in den Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft keineswegs mißachtet. Er wird vielmehr bestätigt. Es ist sogar so,
daß die von manchen favorisierte Alternative zur Normierung von Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben, nämlich der Aufgabenentzug durch Gesetz für alle oder für
bestimmte Gemeinden zugunsten der Kreise, den verfassungsrechtlichen
Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden bei Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft stärker antastet als die Ausstattung der Kreise mit Ergänzungs-
und Ausgleichsaufgaben.
Gerade dieser letztere Punkt wird auch vom
Bundesverwaltungsgericht so gesehen. Darüber hinaus weist das Gericht darauf
hin, daß es auch unter der Geltung des Grundgesetzes ein legitimes Anliegen der
Landesgesetzgebung ist, Aufgaben, die sonst wegen mangelnder Leistungsfähigkeit
der kreisangehörigen Gemeinden unerledigt bleiben würden, nicht auf Dauer
brachliegen zu lassen. Richtiger ist es, dafür zu sorgen, daß die Bürger innerhalb
des Kreises und im Verhältnis zwischen Stadt und Land im wesentlichen
gleichwertige Lebensbedingungen vorfinden. Angesichts des erheblichen Gefälles
in der Leistungsfähigkeit kreisangehöriger Gemeinden ist das ohne Ergänzungs-
und Ausgleichsaufgaben nicht erreichbar. Entsprechende am traditionellen
Aufgabenbestand der Kreise ausgerichtete Aufgabenzuweisungsnormen sind daher
grundsätzlich nicht zu beanstanden.
Ich glaube, daß die kreisangehörigen
Gemeinden das im Grunde ihres Herzens nicht anders sehen. In Wahrheit wenden
sie sich ja auch so gut wie nie gegen die Wahrnehmung der genannten Aufgaben
durch die Kreise als solche. Das habe ich ja bereits eingangs hervorgehoben.
Des Rätsels Lösung für diesen Befund, der einen zunächst erstaunen mochte: Die
Aufgabenwahrnehmung selbst ist den Gemeinden hoch willkommen, weil ihnen
dadurch Leistungen zufließen, die sie selbst nicht aus eigener Kraft oder nicht
in gleicher Intensität erbringen könnten. Nicht einverstanden sind die
Gemeinden nur damit, daß sie zur Finanzierung der Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben herangezogen werden. Das ist aber eine eigene Frage.
Wenn Sie mir bis zu diesem Punkt gefolgt
sind, dann sind wir uns also einig darin, daß es verfassungsrechtlich zulässig
ist, Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben auf die Kreise zu übertragen. Damit sind wir schon einen wesentlichen Schritt
vorangekommen. Die weiteren Fragen sind dann,
- erstens, ob die entsprechende
Aufgabenübertragung durch eine Generalklausel erfolgen kann, und
- zweitens, welchen Inhalt eine solche
generalklauselartige Zuweisung haben muß, damit man tatsächlich eine solche
Zuweisung annehmen kann.
Zur ersten Frage: Alle Kreisordnungen,
auch die Thüringer Kommunalordnung, haben den Kreisen Selbstverwaltungsaufgaben
in Form einer Generalklausel zugewiesen. Bedenken hiergegen hat das
Bundesverwaltungsgericht ohne jedes Wenn und Aber zurückgewiesen. Entscheidend
ist, daß den Kreisen Zuständigkeiten nur bei fehlender Leistungsfähigkeit
übertragen werden sollen. In Rechnung zu stellen ist ferner, daß sowohl die
Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden als auch diejenige der Kreise
von Umständen abhängt, die von Kreis zu Kreis und innerhalb der einzelnen
Kreise sehr unterschiedlich sein können. Zur sinnvollen und wirksamen Wahrnehmung
seiner Ergänzungs- und Ausgleichsfunktion muß ein Kreis daher selbst darüber
entscheiden können, ob und inwieweit er nach seinem Leistungsvermögen zum
Zwecke einer gleichmäßigen Versorgung der Kreiseinwohner ergänzend oder
ausgleichend tätig wird. Diesem Erfordernis entspricht eine
generalklauselartige Ermächtigung am ehesten. Sie gibt den Kreisen die
notwendige Fähigkeit zu einer zweckmäßigen Aufgabenerfüllung - nämlich einer
solchen, die an der unterschiedlichen gemeindlichen Leistungsfähigkeit und an
den konkreten Bedürfnissen im Kreisgebiet orientiert ist.
Jetzt zur zweiten Frage: Wie muß eine
Generalklausel aussehen, damit man ihr eine Zuweisung von Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben entnehmen kann?
Die generalklauselartigen Zuweisungen an die
Kreise sind in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich ausgestaltet. Wenn
Formulierungen wie Unterstützung, Ergänzung und Förderung benutzt werden, ist
in der Regel aber deutlich zu erkennen, daß die Zuweisung von Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben gemeint ist. Problematischer stellt sich möglicherweise die
Rechtslage in den Ländern dar, in denen solche Formulierungen fehlen und sich
die Aufgabenzuweisungsnormen im wesentlichen damit begnügen, von der
Wahrnehmung überörtlicher Angelegenheiten zu sprechen. Dies ist etwa in Bayern
und Nordrhein-Westfalen, aber eben auch hier in Thüringen der Fall (§§ 86, 87
ThürKO). Deshalb hat etwa auch der BayVGH angenommen, daß die Kreise nach
bayerischem Recht grundsätzlich nicht die Aufgabe haben, die unterschiedliche Leistungskraft
oder Leistungswilligkeit ihrer kreisangehörigen Gemeinden auszugleichen. Schon
im Hinblick auf die Überlegungen, die ich bisher vorgetragen habe, kann dem
kaum gefolgt werden. Richtig dürfte vielmehr sein, daß den Kreisen in allen
Ländern Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zukommen. Das möchte ich am Beispiel
des thüringischen Rechts in aller Kürze zeigen.
Beginnen wir mit der Interpretation nach dem
Wortlaut. Nach dem Wortlaut der §§ 86 Abs. 1 und 87 Abs. 1 der Thüringer
Kommunalordnung sind den Kreisen die überörtlichen Angelegenheiten,
deren Bedeutung über das Kreisgebiet nicht hinausgeht, zugewiesen. Unter diesen
Begriff der "überörtlichen" Angelegenheiten lassen sich alle Angelegenheiten
fassen, die nicht allein einen örtlichen Bezug haben, sondern diesen
überschreiten. Dies trifft auf die Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zu. Die
Unterstützung der kreisangehörigen Gemeinden kann nur von einem überörtlichen
Verwaltungsträger durchgeführt werden. Nun könnte man allerdings auch daran
denken, das Kriterium "überörtlich" so zu verstehen, daß nur solche
Angelegenheiten umfaßt würden, denen jeder Bezug zur örtlichen Gemeinschaft
fehlt. Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben wären dann von der Zuweisung nicht
erfaßt. Tatsächlich ist diese Interpretation aber ausgeschlossen, da viele
Angelegenheiten des Staates auch und gerade die örtliche Gemeinschaft
betreffen, sich nämlich in deren Gebiet auswirken.
Im übrigen wird man wohl sagen müssen: Wenn
der Landesgesetzgeber den Begriff der "Überörtlichkeit" im denkbar
engsten Sinne hätte verwenden wollen, wenn er also wirklich den Kreisen
ausschließlich "übergemeindliche" Aufgaben hätte zuweisen wollen -
die nicht einmal theoretisch von den Gemeinden wahrgenommen werden können - ,
dann hätte er das ganz einfach in die Thüringer Kommunalordnung hineinschreiben
können. Denn die traditionelle Aufgabentrias, die eingebürgerte Dreiteilung,
die man seit jeher mit den überörtlichen Aufgaben der Kreise assoziiert, war
ihm bekannt - immerhin datiert die Thüringer Kommunalordnung ja erst vom 16.
August 1993. Eine solche Reduzierung hat der Gesetzgeber gerade nicht
vorgenommen.
Daher spricht bereits die
Wortlautinterpretation für eine Einbeziehung der Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben.
Als nächstes sollten wir einen Blick auf die systematische
Stellung der §§ 86 Abs. 1 und 87 Abs. 1 der Thüringer
Kommunalordnung werfen. Die Zuweisung der überörtlichen Angelegenheiten an die
Kreise steht in einem Sinnzusammenhang mit den anderen Aussagen der
Kreisordnung. Diese gehen dahin, daß den Gemeinden die Erfüllung der örtlichen
Aufgaben obliegt (§ 1 Abs. 3 Satz 1 ThürKO) und die Kreise diese Zuständigkeit
zu respektieren haben (§ 86 Abs. 2 Satz 1 ThürKO). Das besagt nichts anderes,
als daß die Aufgabenwahrnehmung durch die Kreise die Zuständigkeit der
Gemeinden nicht beschränken soll. In diesem Sinne müssen die Kompetenzen der
Kreise zur Wahrnehmung von Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben ja auch
verstanden werden. Wie dargestellt wurde, bedeutet das ergänzende und ausgleichende
Handeln der Kreise keinen Entzug von Aufgaben der örtlichen
Gemeinschaft. Es stellt die Allzuständigkeit der Gemeinden für die
Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft nicht in Frage. Die Aufgabe bleibt
vielmehr weiterhin bei den Gemeinden, die Kreise werden nur daneben mit Wirkung
für die örtliche Gemeinschaft tätig.
Weiter ist zu verweisen auf § 87 Abs. 3 der
Thüringer Kommunalordnung. Hier wird das gerade Gesagte bestätigt, da
ausdrücklich festgelegt wird, daß die Kreise die Aufgaben von kreisangehörigen
Gemeinden übernehmen können, wenn und solange diese das Leistungsvermögen der
beteiligten Gemeinden übersteigen. Mit dieser Regelung wird im übrigen auch der
allgemeine Grundsatz bestätigt, daß der Kreis eine Ergänzungsaufgabe auch
lediglich für ein Teilgebiet des Kreises wahrnehmen kann. Auch wenn also eine
leistungsstarke Gemeinde ein Krankenhaus selbst betreibt, ist der Kreis nicht
gehindert, für den unversorgten Restteil des Kreises ein Krankenhaus zu bauen.
Auch die systematische Auslegung der einschlägigen Vorschriften spricht daher
für eine Erstreckung der überörtlichen Kreisaufgaben auf die Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben.
Meine Damen und Herren! Die Überlegungen, die
ich vorgetragen habe, haben deutlich werden lassen, daß alles dafür spricht,
eine Aufgabe bereits dann als überörtlich anzusehen, wenn sie zwar örtlicher
Regelung und Erledigung zugänglich ist, ihre Wahrnehmung aber die
Leistungskraft mindestens einzelner kreisangehöriger Gemeinden übersteigt. Man
könnte allenfalls daran denken, die überörtlichen Angelegenheiten (des § 86
Abs. 1 Satz 1 Thüringer Kommunalordnung) nur auf die Ergänzungs-, nicht
aber auf die Ausgleichsaufgaben zu erstrecken. Eine solche Differenzierung kann
aber nicht Sinn und Zweck der in Frage stehenden Vorschriften sein. Ob
der Kreis selbst ergänzend tätig wird bzw. Förderungsmittel an private
Aufgabenträger leistet - auch dies ist Wahrnehmung einer Ergänzungsaufgabe! -
oder ob er die kreisangehörigen Gemeinden unterstützt, macht keinen
qualitativen Unterschied aus. Die Förderung der Gemeinden stellt sich als eine
bloße Fortsetzung der eigenen Sachaufgabenerfüllung der Gemeinden dar, die
diese sogar besonders schont. Die funktionale Vertauschbarkeit der Wahrnehmung
einer ergänzenden und einer ausgleichenden Aufgabe läßt es darüber hinaus
sinnwidrig erscheinen, die letztere im Sinne des Verwaltungsgerichts Weimar
davon abhängig zu machen, daß sie allen Gemeinden des Kreises gleichmäßig
zugute kommt. Das Erfordernis des gleichmäßigen Zugutekommens stünde für die ergänzenden
Aufgaben in diametralem Gegensatz zum Gesetz und ist auch für die
ausgleichenden Aufgaben verfehlt.
Alle angewandten Auslegungsmethoden legen das
Ergebnis nahe, daß die Generalklausel des § 86 Abs. 1 der Thüringer
Kommunalordnung den thüringischen Kreisen auch Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben übertragen hat. Das entspricht auch der traditionellen
Auslegung der vergleichbaren Vorschriften.
Auch in den Ländern wie Thüringen, in denen die
allgemeinen Aufgabenzuweisungsnormen sich im wesentlichen damit begnügen, von
der Wahrnehmung überörtlicher Angelegenheiten zu sprechen, dürfte also gelten:
Den Kreisen sind hier wie anderswo ergänzende und ausgleichende Aufgaben im
traditionellen Sinne zugewiesen. Es bleibt beim herkömmlichen Zuschnitt der
Kreisaufgaben. Nur die Einbeziehung der ergänzenden und ausgleichenden Aufgaben
wird dem Charakter der Kreise als eines Aufgaben- und Lastenverbandes und der
im Lauf der geschichtlichen Entwicklung gewachsenen Arbeitsteilung zwischen den
Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden gerecht.
Im Anschluß an das Bundesverwaltungsgericht
ist vielleicht noch besonders hervorzuheben, daß vom Boden der geschilderten
Auffassung die Kreise sehr wohl auch finanzielle Zuschüsse an kreisangehörige
Gemeinden und an private Dritte gewähren dürfen. Mit der Zuschußgewährung
werden die Gemeinden ja, wie ich schon früher betont habe, lediglich in die
Lage versetzt, ihre örtlichen Aufgaben in eigener Zuständigkeit wahrzunehmen -
also die Aufgaben, die sie ohne Unterstützung des Kreises nicht oder weniger
wirksam erfüllen könnten. Nun werden die in diesem Rahmen von den Kreisen
gewährten Zuschüsse ja für bestimmte Zwecke gezahlt. Auch das ist aber
rechtlich nicht bedenklich, auch nicht im Hinblick auf die gemeindliche
Selbstverwaltung. Denn wenn es zu den Aufgaben des Kreises gehört, auf eine
gleichmäßige Versorgung der Einwohner im Kreisgebiet hinzuwirken, dann muß er
berechtigt sein, die Fördermittel dorthin zu leiten, wo sie im Interesse einer
sinnvollen und koordinierten Entwicklung des gesamten Kreisgebiets am ehesten
benötigt werden. Dann muß der Kreis eben das Recht haben, die Förderung der
Gemeinden an entsprechende Bedingungen zu knüpfen. Die Zweckbindung der
Zuschüsse ist also für die Ausübung der Ausgleichsfunktion geradezu typisch.
Fragwürdig würde das Ganze sogar gerade dann, wenn der Kreis allgemeine
Finanzhilfen an die Gemeinden gewährte. Denn dann liefe er Gefahr, das
landesgesetzlich normierte kommunale Finanzausgleichssystem zu stören, ja zu
konterkarieren.
Gestatten Sie mir bitte noch ein letztes Wort
zu der vieldiskutierten und auch von mir heute schon mehrfach gestellten Frage,
ob die Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben der Kreise einschließlich der
finanziellen Unterstützungsleistungen über die Kreisumlage finanziert
werden dürfen. Erst wenn auch diese Frage positiv beantwortet wird, rundet sich
das hier vorgestellte System zu einem geschlossenen Ganzen. Das
Bundesverwaltungsgericht hat mit einer bejahenden Antwort keine Probleme.
Angelpunkt seiner Beweisführung ist die Überlegung, daß es der Kreis ist, der
das Maß der gebotenen Förderung und Unterstützung bestimmt. Er legt den
Umfang der von ihm zu erfüllenden Aufgaben auf Grund des ihm zustehenden
Selbstverwaltungsrechts in eigener Verantwortung fest, soweit er nicht
gesetzlich zur Aufgabenwahrnehmung verpflichtet ist. Seine eigenverantwortliche
Aufgabenbestimmung haben die kreisangehörigen Gemeinden im Grundsatz als
rechtmäßig hinzunehmen. Von ihr hängt dann zwangsläufig die Höhe der
Kreisumlage ab, die auf der Grundlage des gesamten Finanzbedarfs, der nicht
anderweitig gedeckt ist, erhoben wird.
Wenn Kreiszuschüsse, die ja nur den nicht
leistungsfähigen Gemeinden gewährt werden dürfen, daher auf Grund der Art und
Weise ihrer Finanzierung umverteilende Wirkungen entfalten, ist dies
verfassungsrechtlich unbedenklich. Dieser Effekt ist mit der Erfüllung der
Ausgleichsfunktion wesensnotwendig verbunden. Auch wenn man alledem folgt,
bedeutet das keinen Freibrief für die Kreise: Bei der Wahrnehmung der
Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben haben die Kreise vielmehr auf die Gemeinden
Rücksicht zu nehmen und abzuwägen zwischen der Bedeutung der Aufgabe
einerseits und der dadurch verursachten Beschränkung der gemeindlichen
Finanzhoheit andererseits. Sie haben insbesondere darauf zu achten, daß den
Gemeinden die finanzielle Mindestausstattung verbleibt, die sie zur Erfüllung
ihrer Aufgaben brauchen. Das ist in Zeiten allseits wachsender Finanznöte
sicher eine Aufgabe, die der Quadratur des Kreises gleichkommt. Mag aber die
Schwierigkeit, Maßstäbe für die gebotene Abwägung zu entwickeln, noch so groß
sein: Sie darf nicht dazu verführen, das Kind mit dem Bade auszuschütten und
eine Ergänzungs- und Ausgleichsaufgabe der Kreise schlicht zu leugnen.